2013年，中國排放了全球1/4的二氧化碳（CO2 ），是美國排放總量的1.5倍，是當(dāng)年全球最大的排放國。如果不采取任何減排措施，中國的CO2 排放將會(huì)在未來15年內(nèi)增長超過50%。去年11月，在一份與美國一起發(fā)布的聯(lián)合聲明中，中國承諾到2030年將達(dá)到CO2 排放峰值。然而，現(xiàn)有的政策不足以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

中國在應(yīng)對氣候變化方面采取了雙管齊下的戰(zhàn)略——增加制造業(yè)的能源效率，通過制定目標(biāo)來控制各地區(qū)排放量。這一舉措取得了切實(shí)的效果：根據(jù)計(jì)算，2005和2013年間，中國的單位GDP排放量下降了28.5%。相當(dāng)于減排了25億噸CO2 （美國年總排放量的一半）。初步實(shí)行的國內(nèi)碳排放交易機(jī)制（carbon-emissions-tradingscheme, ETS）已經(jīng)在七個(gè)試點(diǎn)省市產(chǎn)生了效果，將CO2 排放量的增長速度降低了2-3%。

但是，快速的經(jīng)濟(jì)增長，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得已經(jīng)取得的減排成績被淹沒了。2005-2013年間，雖然北京、上海等大城市的CO2 排放增加量因更多地采用先進(jìn)技術(shù)和更清潔的能源而正在逐漸放緩，但全國的總排放量依然保持了每年7%的增長。

為了抑制這種增長，中國必須要將2015-2035年間的排放量減少300億噸，相當(dāng)于全球2013年的總排放量（見“碳危機(jī)”）。如果中國能夠?qū)O2 排放量的年均增長率控制在2%以下、實(shí)行全國性的碳排放交易機(jī)制、并到2035年實(shí)現(xiàn)其30%的能源由可再生能源和天然氣提供，那么這一具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)將唾手可得。到2030年，中國的人均排放量將維持在歐盟2013年的水平，略低于8噸/人。

我們提議中國可以分四步來完成這一雄心勃勃的目標(biāo)：加強(qiáng)地區(qū)性排放目標(biāo)；改進(jìn)排放數(shù)據(jù)的上報(bào)與核查；強(qiáng)化全國性排放交易市場的管理和監(jiān)督；刺激綠色技術(shù)的發(fā)展，尤其是在欠非發(fā)達(dá)地區(qū)。

制定地區(qū)性排放目標(biāo)。由于中國30個(gè)省和自治區(qū)的能源結(jié)構(gòu)、用途和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求存在較大的差異，為各地區(qū)制定單一的目標(biāo)并不適合。相反，需要為每個(gè)地區(qū)專門制定減排目標(biāo)，并保證全國總排放量到2030年達(dá)到峰值。

2011年以來，北京、天津和上海等發(fā)達(dá)城市的排放增長率已經(jīng)放緩，可以在為這些地區(qū)設(shè)定排放上限后每5年制定和修改減排目標(biāo)。廣東、浙江、江蘇等沿海發(fā)達(dá)省份已經(jīng)從2010年的ETS試點(diǎn)中受益，應(yīng)該做出更積極的承諾，更早地達(dá)到排放峰值，例如，到2030年的人均排放量低于歐盟的水平，甚至在2020年即實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。山西、寧夏、新疆等欠發(fā)達(dá)省份應(yīng)該允許其在2030年之后再達(dá)到排放峰值，為這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)留有更多的余地。

減少化石燃料的利用是中國的首要措施。中國制定了雄心勃勃的計(jì)劃，在2015年實(shí)現(xiàn)全國煤炭消費(fèi)39億噸的峰值。北京和天津則被要求到2017年減少一半的煤炭消費(fèi)量，從而滿足強(qiáng)制性的空氣質(zhì)量要求。北京所有的傳統(tǒng)燃煤發(fā)電廠將在2015年底全部關(guān)閉，多達(dá)250億立方米的天然氣將會(huì)被輸送到北京及其周邊地區(qū)，其中，130億立方米來自中國西部，120億立方米則從國外進(jìn)口。較小的城市和其它地區(qū)也同樣需要減少煤炭的使用。

中國能夠通過技術(shù)驅(qū)動(dòng)在減少碳排放強(qiáng)度（單位GDP排放量）方面取得更大的進(jìn)步，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但仍然有很多漏洞需要去彌補(bǔ)。例如，中國2/3的地區(qū)通過擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模完成了2002-2009年的排放強(qiáng)度下降目標(biāo)，但全國的排放總量卻增長了50%。為了結(jié)束這種做法，必須在排放強(qiáng)度目標(biāo)的基礎(chǔ)上增加物理排放效率方面的指標(biāo)，例如單位鋼鐵產(chǎn)量的排放量。這些指標(biāo)更容易監(jiān)測與核查，還能被用于衡量某個(gè)領(lǐng)域以及單個(gè)工廠的效率。

顆粒物濃度等空氣質(zhì)量指標(biāo)也應(yīng)該被納入排放目標(biāo)之中。由于中國國家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)應(yīng)對氣候變化，環(huán)境部則對治理空氣污染負(fù)責(zé)，所以重復(fù)投資和工作計(jì)劃十分常見。政府部門間更好的協(xié)調(diào)以及由一個(gè)專門機(jī)構(gòu)管理的一系列聯(lián)合排放控制措施十分必要。

排放目標(biāo)必須與GDP脫鉤。地方與省級領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升考核指標(biāo)中應(yīng)該包括能源效率和污染治理目標(biāo)，而不是只對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行考核。否則，更快的經(jīng)濟(jì)增長將一直被放在比環(huán)境可持續(xù)性更高的位置。

確保透明的排放監(jiān)測、上報(bào)和核查體系。中國的碳排放總量數(shù)據(jù)，尤其是由各地區(qū)和部門提供的數(shù)據(jù)，并不總是那么值得信賴。官方的全國排放總量可能與各省自行申報(bào)的總量相差20%。在各部門的數(shù)據(jù)方面，各企業(yè)可能會(huì)夸大現(xiàn)有的排放量，從而更加有利于它們完成減排目標(biāo)。此外，由于中國不同地區(qū)所使用的煤炭質(zhì)量存在差異，我們無法準(zhǔn)確地知道中國所使用煤炭的平均碳含量。

目前，中國科學(xué)院正在協(xié)調(diào)一項(xiàng)全國性的針對主要排放源和碳匯的調(diào)查，預(yù)計(jì)將在今年年末完成。然而，這只是第一步，該工作應(yīng)該擴(kuò)大到包括那些更容易使用低效和高污染技術(shù)的私營和小規(guī)模企業(yè)。例如，小鍋爐大約消費(fèi)了中國10%的煤炭，是北京空氣污染的主要排放源之一。

地方排放數(shù)據(jù)的匯總和上報(bào)由地方性環(huán)境保護(hù)部門來協(xié)調(diào)，然而，這些部門通常還負(fù)責(zé)為企業(yè)和建設(shè)工程頒發(fā)環(huán)境證書。這一利益沖突有時(shí)會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)篡改和賄賂，每年有數(shù)百名政府官員被調(diào)查。

政府需要設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來監(jiān)測和核查各地區(qū)、各部門以及各個(gè)企業(yè)的排放數(shù)據(jù)。監(jiān)管者需要建立基準(zhǔn)線排放量目錄并通過現(xiàn)場檢驗(yàn)、建模以及安裝防篡改監(jiān)測裝置來核查減排量。

需要鼓勵(lì)三方監(jiān)測——公眾、媒體以及非政府組織（NGOs）。環(huán)境法律和法規(guī)必須為公民提供了解排放數(shù)據(jù)的權(quán)力、以及在信息被隱瞞或者篡改時(shí)起訴機(jī)構(gòu)或公司的權(quán)力。

國有工程項(xiàng)目應(yīng)該像北京的空氣數(shù)據(jù)那樣通過在線披露讓公眾了解最新信息。應(yīng)該建立更多的門戶網(wǎng)站來展示污染物減排隨著時(shí)間的改進(jìn)或不足之處。在這方面的例子包括了北京的一家NGO所運(yùn)營的空氣質(zhì)量指數(shù)（AirQuality Index）地圖，以及另一家位于北京的非盈利性公眾環(huán)境研究中心（Instituteof Public and Environmental Affairs）所發(fā)布的污染地圖（顯示中國6000家大型企業(yè)的實(shí)時(shí)排放信息）。這些努力將使得政府監(jiān)管者和公民團(tuán)體可以點(diǎn)名批評那些沒有遵守環(huán)保法規(guī)的企業(yè)。

將碳交易機(jī)制推廣至全國。2013年中國的試點(diǎn)ETS共計(jì)交易了1400萬噸CO2 。盡管這些交易量不足全國總排放量的0.5%，但這依然是全球僅次于歐盟的第二大市場。從2016-17年開始，國家發(fā)展與改革委員會(huì)準(zhǔn)備將這一碳交易機(jī)制推廣到全國30個(gè)省份，使得中國成為全球最大的碳市場。在試點(diǎn)ETS中，各自設(shè)定自己市場范圍內(nèi)排放總量上限，并決定排放量所覆蓋的部門。例如，只有上海ETS包括了交通部門的排放。每個(gè)ETS還自己決定如何衡量履約情況。湖北省只對能源消費(fèi)量超過6萬噸的企業(yè)提出減排要求，是廣東省的6倍。

全國性的碳排放交易機(jī)制中，必須制定全國性的碳排放總量上限，中央政府則需要頒布標(biāo)準(zhǔn)以及在全國各地統(tǒng)一排放上限的時(shí)間表。首先要做的就是為排放量最大的6個(gè)行業(yè)——發(fā)電、黑色與有色冶金、建筑、化學(xué)品生產(chǎn)以及航空服務(wù)業(yè)——引入全國性的ETS，隨后再推廣到其它部門。需要制定相關(guān)的法律法規(guī)為某些企業(yè)強(qiáng)制設(shè)定排放上限，并鼓勵(lì)其參與排放交易。會(huì)計(jì)與稅務(wù)處理也需要透明化。

需要建立一個(gè)多級的碳交易管理框架，將省級ETS交易所與更高級別的地區(qū)級交易所相連。例如，北京的交易所可以與整個(gè)華北地區(qū)的省級交易所進(jìn)行協(xié)調(diào)。

市場機(jī)制還應(yīng)該被引入到能源供應(yīng)系統(tǒng)之中。首先，由大型國有企業(yè)把持的電力和能源供應(yīng)壟斷現(xiàn)在必須被打破，從而鼓勵(lì)創(chuàng)新和改進(jìn)效率。中國石油和中國石化這兩家國有石油企業(yè)共計(jì)提供了中國80%的石油供應(yīng)，其排放總量占全國的10%。

其次，必須建立能源供應(yīng)市場，允許能源價(jià)格對需求和激勵(lì)進(jìn)行響應(yīng)。目前，能源價(jià)格受到政府的控制，并在很大程度上處于固定不變的狀態(tài)。這使得可再生能源發(fā)電在接入電網(wǎng)時(shí)面臨困境：低碳電力以高于來自于化石燃料的電力的價(jià)格出售。需要取消針對化石燃料的補(bǔ)貼，例如出售給發(fā)電廠的電煤合同價(jià)格，從而保證可再生能源和低碳能源技術(shù)能夠具備競爭力。針對某些特定的高排放但較容易改變行為習(xí)慣的部門（如交通），先從較低的價(jià)格開始征收碳稅，并在未來十年內(nèi)逐漸升高，可以非常有效地減緩化石燃料的消費(fèi)增長。

在欠發(fā)達(dá)地區(qū)使用先進(jìn)綠色技術(shù)。政府的激勵(lì)措施在過去十年中刺激可再生能源技術(shù)實(shí)現(xiàn)了兩位數(shù)的增長。到2015年底，綠色能源行業(yè)將會(huì)貢獻(xiàn)GDP總量的2%（45萬億元人民幣）。然而，中國綠色能源行業(yè)依然主要集中在制造，而非其應(yīng)用上。2014年，中國生產(chǎn)的風(fēng)力發(fā)電容量達(dá)到了114764MW（相當(dāng)于全球當(dāng)年新增風(fēng)電裝機(jī)的一半），但只有1/3的產(chǎn)量用于國內(nèi)市場。當(dāng)年，中國還生產(chǎn)了全球60%的光伏電池，但國內(nèi)的安裝量不足5%。

政府所實(shí)施的激勵(lì)措施應(yīng)該面向可再生能源和環(huán)保產(chǎn)品的國內(nèi)消費(fèi)者，而不應(yīng)該鼓勵(lì)相關(guān)行業(yè)面向全球市場擴(kuò)大生產(chǎn)。低碳技術(shù)應(yīng)該有針對性的面向中國欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)的電力生產(chǎn)。中國的這些地區(qū)為其它地區(qū)提供電力和其它資源，它們將從發(fā)電效率和發(fā)展的過程中獲得最大的收益。

例如，2010年，內(nèi)蒙古的燃煤火電廠的排放因子（生產(chǎn)1kWh電力所排放的CO2 ）比南部沿海地區(qū)的廣東要高20%。然而，內(nèi)蒙古仍有約1/3的電力出口至東部沿海地區(qū)。落后的中西部省份應(yīng)該開發(fā)他們廣袤的土地用于太陽能和風(fēng)能發(fā)電。

中國應(yīng)該鼓勵(lì)地區(qū)性電網(wǎng)建設(shè)和可再生能源接入技術(shù)。中國是全球超高壓輸電技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)者，該技術(shù)是將可再生能源發(fā)電（大部分位于西部）與東部沿海大城市相連的關(guān)鍵所在。發(fā)展智能電網(wǎng)和高速網(wǎng)絡(luò)的重大舉措將通過改進(jìn)配電效率實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)。軌道交通和地區(qū)鐵路的擴(kuò)張也將減少道路交通和建設(shè)所帶來的排放。

我們呼吁中國的領(lǐng)導(dǎo)人能夠大膽的推行將造福中國和全球的低碳經(jīng)濟(jì)。

原文來自《自然》（Nature），第522卷，第7556期，2015年6月18日,原文標(biāo)題為《氣候政策：中國走向碳排放峰值的路徑》，翻譯：尼古拉

作者簡介：劉竹，中國科學(xué)院沈陽應(yīng)用生態(tài)研究所；管大博（Dabo Guan）， 英國東英吉利亞大學(xué)國際發(fā)展學(xué)院；斯科特·摩爾，亨利·李來自美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院；蘇?。↗un Su）來自中國清華大學(xué)公共政策與管理學(xué)院；張強(qiáng)（Qiang Zhang）中國清華大學(xué)地球系統(tǒng)科學(xué)中心。