人大主導(dǎo)，地方環(huán)境立法加強(qiáng)，公眾參與、法規(guī)備案審查、司法銜接取得進(jìn)展

今年完成的立法法修改是我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要舉措。立法法的修改對(duì)于完善立法體制，提高立法質(zhì)量和立法效率，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，形成完備的法律規(guī)范體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。新的立法法明確賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，可以針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

乘著本次立法法修改的東風(fēng)，我國(guó)環(huán)境立法將產(chǎn)生哪些變化，受到何種影響，地方在環(huán)境立法領(lǐng)域可以或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)做些什么？記者就此專訪了全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室穆治霖博士。

穆治霖：作為法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改關(guān)乎國(guó)家政治制度的頂層設(shè)計(jì)，因此每一處修改都可謂影響深遠(yuǎn)。作為我國(guó)近年來(lái)立法實(shí)踐中最為活躍、數(shù)量新增最多的環(huán)境立法，受本次立法法修改的影響同樣很大，甚至更為突出。

立法法修改后，人大在環(huán)境立法中的主導(dǎo)作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，有利于環(huán)境立法逐步淡化部門色彩。

長(zhǎng)期以來(lái)，包括環(huán)境立法在內(nèi)的我國(guó)立法活動(dòng)受行政部門影響很大。過(guò)去的實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院是向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律草案的最主要來(lái)源，其程序一般是由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門提出法律草案，提交國(guó)務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)并進(jìn)行立法技術(shù)處理，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)后提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

以環(huán)境法為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在現(xiàn)行30部環(huán)境資源法律的共計(jì)52次制定或修改活動(dòng)中，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門牽頭主導(dǎo)的多達(dá)36次，約占總立法活動(dòng)數(shù)量的70%。

由于立法的過(guò)程就是權(quán)力和利益分配與平衡的過(guò)程，趨利性的天然存在決定了無(wú)論任何主體只要允許自己起草法律，總會(huì)盡最大可能維護(hù)和體現(xiàn)自己的利益，減少甚至免除自己的義務(wù)和責(zé)任，行政部門也不例外。也就是說(shuō)，以政府部門主導(dǎo)的立法，極易造成只強(qiáng)調(diào)部門權(quán)力和利益的現(xiàn)象，不可避免存在部門利益保護(hù)傾向。這種模式存在明顯的缺陷與不足，致使“部門利益法制化”已成為我國(guó)立法工作的一大痼疾。

為了將“主導(dǎo)作用”落實(shí)，從源頭上預(yù)防立法中的部門利益，本次立法法修改進(jìn)一步擴(kuò)大了人大專門委員會(huì)、立法工作機(jī)構(gòu)起草或者組織起草法律草案的比重，以增強(qiáng)立法的全局性。

由此我們可以看出，以全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)為代表的全國(guó)人大專門委員會(huì)和法工委將在未來(lái)的環(huán)境立法中更多地發(fā)揮主導(dǎo)作用。而實(shí)際上，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃中，由全國(guó)人大環(huán)資委負(fù)責(zé)提出草案的立法項(xiàng)目就有5個(gè)之多，即野生動(dòng)物保護(hù)法（修改）、深海海底資源勘探開(kāi)發(fā)法、土壤污染防治法、核安全法和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（修改），足見(jiàn)人大在立法活動(dòng)中主導(dǎo)作用的加強(qiáng)，這必將有力地突破“部門利益法制化”的痼疾。

穆治霖：黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。為落實(shí)好黨中央的精神，本次立法法修改規(guī)定“設(shè)區(qū)的市”可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。

我國(guó)長(zhǎng)期的法律實(shí)踐中，由于各地情況千差萬(wàn)別，特別是在環(huán)境保護(hù)事務(wù)方面，很難按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定。在國(guó)家立法層面，也常常因?yàn)榈胤揭庖?jiàn)不一致而難以做出統(tǒng)一規(guī)范。

可以說(shuō)，通過(guò)此次立法法的修改，地方環(huán)境立法權(quán)得到進(jìn)一步擴(kuò)大，有利于增強(qiáng)本地法規(guī)規(guī)章的針對(duì)性。值得注意的是，立法法修改在對(duì)地方立法權(quán)擴(kuò)容的同時(shí)，也明確了地方立法的權(quán)限范圍，即設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。既要適應(yīng)地方立法的實(shí)際需要，又要保證積極穩(wěn)妥，避免重復(fù)立法，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。

此外，本次修改還針對(duì)廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市屬地級(jí)市但不設(shè)區(qū)的特殊情況賦予了其相應(yīng)的地方立法權(quán)。根據(jù)上述規(guī)定可以大膽展望，我國(guó)地方環(huán)境立法將迎來(lái)一次新的高峰，影響環(huán)境法律執(zhí)行的地域性差別問(wèn)題將隨著地方法規(guī)規(guī)章針對(duì)性的增強(qiáng)而得到有效緩解。

穆治霖： 法規(guī)規(guī)章是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，地方性法規(guī)、政府規(guī)章和部門規(guī)章等都是法律實(shí)施的有益補(bǔ)充。以環(huán)境立法為例，由于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域十分廣泛，單靠國(guó)家層面的法律很難將所有內(nèi)容全部涵蓋。工作實(shí)踐的強(qiáng)烈需求與法律的局限性使得許多具體規(guī)范只能由大量的地方性法規(guī)和部門規(guī)章等來(lái)做出，隨之也出現(xiàn)了部分法規(guī)規(guī)章與相關(guān)法律相抵觸、侵害公民合法權(quán)益的情況。

為此，此次立法法修改進(jìn)一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，補(bǔ)充完善了行政法規(guī)制定程序，以及法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)公布征求意見(jiàn)等。從對(duì)環(huán)境立法的影響來(lái)看，這幾個(gè)方面的修改將使環(huán)境法規(guī)規(guī)章的制定得到進(jìn)一步規(guī)范，有利于推進(jìn)依法行政，維護(hù)公民合法權(quán)益。

此外，本次立法法修改還加強(qiáng)了法規(guī)備案審查工作。法規(guī)備案審查是保證憲法法律有效實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度。在我國(guó)過(guò)去的立法實(shí)踐中，法規(guī)備案審查工作大多是被動(dòng)進(jìn)行的，對(duì)于審查結(jié)果往往只是內(nèi)部反饋，即使是專門提出審查建議的專家學(xué)者或者公眾都很難獲知審查結(jié)果。

以2012年引起社會(huì)爭(zhēng)議的《黑龍江省氣候探測(cè)與保護(hù)條例》為例，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、許多專家學(xué)者和社會(huì)公眾均提出了備案審查的建議，事實(shí)上全國(guó)人大常委會(huì)法工委也會(huì)同全國(guó)人大環(huán)資委開(kāi)展了備案審查工作，并提出了審查建議，取得了實(shí)質(zhì)性效果。但由于缺少相應(yīng)的反饋和公開(kāi)機(jī)制，社會(huì)上對(duì)此反應(yīng)平淡。為此，立法法修改對(duì)備案審查制增加了包括可以開(kāi)展主動(dòng)審查、加強(qiáng)審查結(jié)果向社會(huì)反饋和公開(kāi)、加強(qiáng)備案說(shuō)明等方面的規(guī)定，必將使我國(guó)的法規(guī)備案審查工作得到大大加強(qiáng)，有利于解決現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)相互交叉矛盾的問(wèn)題。

穆治霖：制定司法解釋對(duì)于司法機(jī)關(guān)依法正確行使職權(quán)是必要的，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的有機(jī)組成部分。在環(huán)境司法中，大量污染損害案件情況千差萬(wàn)別，其審理都需要明確具體的司法解釋。

針對(duì)目前實(shí)踐中司法解釋存在的問(wèn)題，立法法第一百零四條從4個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督，努力使之更符合立法原則和立法原意。這4個(gè)方面的修改將使環(huán)境司法解釋的制定與環(huán)境立法得到進(jìn)一步銜接，有利于維護(hù)法制統(tǒng)一。

總的來(lái)看，立法法修改對(duì)于我國(guó)環(huán)境立法的主要影響有，人大在環(huán)境立法中的主導(dǎo)作用將得到進(jìn)一步發(fā)揮、地方關(guān)于環(huán)保的立法權(quán)將得到進(jìn)一步擴(kuò)大、公眾參與環(huán)保立法有望取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展、環(huán)保法規(guī)規(guī)章的備案審查將得到進(jìn)一步加強(qiáng)、環(huán)保法規(guī)規(guī)章的立法權(quán)限和程序?qū)⒌玫竭M(jìn)一步規(guī)范、環(huán)境司法解釋的制定與環(huán)境立法將得到進(jìn)一步銜接等6個(gè)方面。此舉將為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。