以氣候變暖為主要特征的全球氣候變化已成為21世紀(jì)人類共同面臨的最重大的環(huán)境與發(fā)展挑戰(zhàn)，考驗(yàn)著人類的人性、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、國際政治和文明，應(yīng)對氣候變化是當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的核心任務(wù)，而且直接影響到發(fā)展中國家的現(xiàn)代化進(jìn)程。面對當(dāng)前“逆全球化”思潮和保護(hù)主義傾向抬頭的復(fù)雜世界局勢以及持續(xù)蔓延的氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅，《巴黎協(xié)定》“破紀(jì)錄”的達(dá)成、簽署和生效具有里程碑式的意義。氣候資金規(guī)模、來源及其管理模式一直氣候變化國際談判與合作的核心，氣候基金作為最主要的形式正在越來越受到關(guān)注和討論。

氣候資金涉及到許多利益相關(guān)方，《公約》內(nèi)的氣候資金機(jī)制包括了一系列的資金主體、運(yùn)行機(jī)構(gòu)和資金實(shí)體，2010年坎昆氣候大會(huì)后建立的資金常設(shè)委員會(huì)是目前氣候資金的主要決策機(jī)構(gòu)，相關(guān)機(jī)制包括全球環(huán)境基金（GEF）及其下托管的氣候變化特別基金(SCCF)和最不發(fā)達(dá)國家基金（LDCF）、《京都議定書》下的適應(yīng)基金（AF）以及作為未來資金主渠道的綠色氣候基金（GCF）等；《公約》外的機(jī)制以多邊金融機(jī)構(gòu)和私營部門專門基金為主，部分發(fā)達(dá)國家也通過各自發(fā)展署、對外援助等機(jī)構(gòu)對發(fā)展中國進(jìn)行資金支持?！栋屠鑵f(xié)定》第二條特別提出了氣候資金發(fā)展的長期目標(biāo)，即“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑”。氣候基金作為支持應(yīng)對氣候變化行動(dòng)而設(shè)立的資金操作實(shí)體，經(jīng)過近30年的發(fā)展已經(jīng)成為氣候資金最重要的管理方式。氣候基金的運(yùn)營往往更為商業(yè)化、市場化和專業(yè)化，能夠靈活利用一系列適配的金融工具，為減緩和適應(yīng)氣候變化提供可持續(xù)的資金支持。

1992年《公約》訂立到2001年馬拉喀什氣候大會(huì)期間的九年是氣候基金發(fā)展過程中至關(guān)重要的起步期。1994年，凝聚了極高政治智慧的《公約》終于在萬眾矚目中達(dá)成并生效，為全球氣候治理夯實(shí)了政治基礎(chǔ)，也為之后氣候資金模式的設(shè)立鋪平了道路。1994年，GEF順利從世界銀行中脫離并實(shí)現(xiàn)了改組，并開始了第一次增資，確立了國際氣候資金機(jī)制的運(yùn)營實(shí)體。1997年通過的《京都議定書》引入的聯(lián)合履行（JI）、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）和排放貿(mào)易（ET）三大機(jī)制為氣候基金創(chuàng)新了資金來源。但2001年，美國布什政府上臺(tái)后拒絕簽署《京都議定書》，為當(dāng)時(shí)的氣候談判進(jìn)程蒙上了一層陰影。

2001年到2009年哥本哈根氣候大會(huì)期間全球氣候基金由于氣候談判局勢的變化特別是“雙軌制”的啟動(dòng)迎來了一個(gè)多元拓展期，前述提到的氣候變化特別基金、最不發(fā)達(dá)國家基金以及適應(yīng)基金都在這期間成立。氣候基金形式的拓展并不是因?yàn)橘Y金總量的大幅度增加，而是來源于發(fā)達(dá)國家出資意愿的敷衍和資金領(lǐng)域分配的不平衡?！毒┒甲h定書》在2005年艱難生效后，發(fā)達(dá)國家開始淡化出資責(zé)任，不愿意因?yàn)槌鲑Y而凸顯氣候責(zé)任。此外，對廣大發(fā)展中國家至關(guān)重要的適應(yīng)領(lǐng)域沒有得到足夠的重視和資金分配，因此盡管全球環(huán)境基金信托基金的規(guī)模很大。但相對于發(fā)展中國家的巨額需要，仍然不能滿足需求。開辟新基金，是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在資金領(lǐng)域上的妥協(xié)。2007年巴厘氣候大會(huì)出臺(tái)了“巴厘行動(dòng)計(jì)劃”，在各方的努力下在《京都議定書》下成立了適應(yīng)基金。相較氣候變化特別基金和最不發(fā)達(dá)國家基金，適應(yīng)基金在機(jī)制上有了許多創(chuàng)新點(diǎn)：在資金來源上，清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)核證減排量（CERs）2%的收益一定程度上增加了基金的籌資保障；在資金支出方面看，基金開創(chuàng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證制度及引入的準(zhǔn)備金制度有效提高了發(fā)展中國家受援國申請資金的能力和自主權(quán)，保證了適應(yīng)基金項(xiàng)目的質(zhì)量。這些創(chuàng)新機(jī)制都為之后綠色氣候基金的制度設(shè)計(jì)提供了借鑒。2008年，以美歐為主的14個(gè)發(fā)達(dá)國家聯(lián)手出資成立了氣候投資基金，標(biāo)志氣候資金正式進(jìn)入最具影響力國家決策部門的視野。但2009年哥本哈根氣候大會(huì)，歐盟作為東道主在協(xié)調(diào)各方立場過程中表現(xiàn)乏力，《哥本哈根協(xié)議》無疾而終，延遲了相關(guān)機(jī)制的建立和完善。

2009年至2012年多哈氣候大會(huì)間氣候基金發(fā)展經(jīng)歷了三年動(dòng)蕩的調(diào)整期。發(fā)達(dá)國家做出了“到2020年為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化每年動(dòng)員1000億美元”的長期資金（LTF）承諾和“2010-2012年提供300億美元快速啟動(dòng)資金（FSF）”承諾，在多哈《公約》第十八次締約方大會(huì)上也宣告已經(jīng)向快速啟動(dòng)資金注資總計(jì)330億美元，即已超額完成捐資任務(wù)，但由于國際資金機(jī)制中的規(guī)定過于簡略，缺乏統(tǒng)一的出資標(biāo)準(zhǔn)，且沒有專門的監(jiān)管部門，沒有方式對發(fā)達(dá)國家“自己說了算”的出資額進(jìn)行評估，以及對其計(jì)算方式“一金多用”的嫌疑進(jìn)行檢查，以致遭到了廣大發(fā)展中國家的不滿。2009年哥本哈根氣候大會(huì)上“綠色氣候基金”概念被首次提出以來，意在另辟蹊徑，通過成立《公約》資金機(jī)制新的獨(dú)立的運(yùn)營實(shí)體重新布局。次年坎昆氣候大會(huì)對成立綠色氣候基金提供了正式授權(quán)，決定新的多邊適應(yīng)資金的很大部分應(yīng)當(dāng)通過綠色氣候基金提供，并指出要確保使用專題供資窗口以支持在發(fā)展中國家締約方開展的項(xiàng)目、方案、政策和其他活動(dòng)。坎昆會(huì)議還就綠色氣候基金的秘書處的設(shè)立和董事會(huì)組成、受托管理人以及過渡委員會(huì)等要素達(dá)成了共識。2011年，《綠色氣候基金治理導(dǎo)則》在德班《公約》第十七次締約方大會(huì)上獲得通過，這也成為德班會(huì)議的重要成果。德國和丹麥分別宣布向綠色氣候基金注資4000萬和1500萬歐元，成為首批向該基金注資的發(fā)達(dá)國家。

從2012年以來，氣候基金逐漸邁入了以綠色氣候基金（GCF）為主的新階段。2012年10月20日，在韓國仁川松島會(huì)展中心舉行的基金第二次理事會(huì)會(huì)議上投票決定了韓國仁川松島成為秘書處所在地。在此基礎(chǔ)上，韓國承諾直至2019年每年為綠色氣候基金提供100萬美元支持基金運(yùn)作，并在2014-2017年以信托基金的形式向綠色氣候基金援助4000萬美元。在2018年4月前的過渡階段，世界銀行作為其臨時(shí)托管方負(fù)責(zé)接收、保障、投資并負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移來自投資者的資金。作為公約資金機(jī)制的運(yùn)行實(shí)體，GCF組織結(jié)構(gòu)的形成是公約談判的產(chǎn)物，是發(fā)達(dá)國家締約方和發(fā)展中國家締約方相互妥協(xié)的結(jié)果。因此，GCF的組織結(jié)構(gòu)即反映了公約關(guān)于發(fā)達(dá)國家有義務(wù)向發(fā)展中國家提供資金支持的要求，也反映了發(fā)達(dá)國家將GCF通過公共資金調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)全球范圍內(nèi)資金流向減排和適應(yīng)領(lǐng)域、推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)革新性轉(zhuǎn)型的期望。同時(shí)，GCF作為一個(gè)多邊的資金發(fā)展援助機(jī)構(gòu)也不可避免要參考借鑒包括世行、亞行、適應(yīng)基金、最不發(fā)達(dá)國家基金等在內(nèi)的公約內(nèi)外資金機(jī)構(gòu)。

2017年特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，并拒絕履行其向發(fā)展中國家提供氣候資金支持和向綠色氣候基金注資的義務(wù)，這對全球氣候基金的發(fā)展再次造成了極大的影響。截止2017年6月30日，綠色氣候基金中各國捐助資金達(dá)66.06億美元，其中美國為10億美元，占總額的15.1%。目前各國承諾捐資總額為102.9億美元，已正式簽署協(xié)議的是101.3億美元，其中尚有35.3億美元資金尚未到賬，包括約有10.6億缺口是由于匯率變動(dòng)造成的，而20億美元是因?yàn)樘乩势照木芨叮纪锨焚Y金的53.9%（剔除匯率影響則占拖欠資金的81.0%）。綠色氣候基金本輪籌資將于明年年底結(jié)束，美國的拒付將在很大程度上直接影響本輪綠色氣候基金的總體規(guī)模。若其拖欠金額由日本和歐盟國家分擔(dān)，則每個(gè)國家的捐資額需要增加40%左右。

中國一貫重視氣候變化問題，除了國際流入的資金外，中國國內(nèi)通過直接贈(zèng)款、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、稅收減免、政策型基金、投資國有資產(chǎn)等形式投向氣候變化領(lǐng)域，支持了大量的應(yīng)對氣候變化行動(dòng)，并帶動(dòng)了社會(huì)資金的投入。中國氣候基金以中國清潔發(fā)展機(jī)制基金和正在籌備的氣候變化南南合作基金為典例。

中國清潔發(fā)展機(jī)制基金是由國家批準(zhǔn)設(shè)立的按照社會(huì)型基金模式管理的政策型基金，是中國參與全球氣候變化資金治理的一項(xiàng)重要成果?；鹳Y金的主要來源為通過清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓溫室氣體減排量所獲得收入中屬于國家所有的部分，CDM項(xiàng)目業(yè)主在獲得聯(lián)合國CDM執(zhí)行委員會(huì)簽發(fā)的每一批次核證減排量（CER）轉(zhuǎn)讓收入后，按照《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》中規(guī)定的項(xiàng)目類別國家收入比例支付國家收入?；鸬馁Y金使用包括贈(zèng)款和有償使用等方式，其中贈(zèng)款主要支持了各級應(yīng)對氣候變化相關(guān)的政策研究、能力建設(shè)和宣傳，而有償使用主要支持了低碳產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和商業(yè)項(xiàng)目。截至目前，基金已累計(jì)安排11.25億元贈(zèng)款資金，支持了522個(gè)贈(zèng)款項(xiàng)目，并已審核通過了210個(gè)有償項(xiàng)目，覆蓋全國25個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)），安排貸款資金累計(jì)達(dá)到130.36億元，撬動(dòng)社會(huì)資金640.43億元。

中國以援外為主的南南合作經(jīng)過了六十多年的發(fā)展歷程，涵蓋了雙邊、多邊、地區(qū)和地區(qū)間等多個(gè)層級規(guī)模。與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的早期技術(shù)援助項(xiàng)目最早可追溯只上世紀(jì)80年代，此后，中國政府在包括中非間合作論壇、聯(lián)合國系列高級別會(huì)議，以及系列聯(lián)合國氣候變化大會(huì)等在內(nèi)的重要政治外交場合也多次宣布要廣泛而務(wù)實(shí)地開展務(wù)實(shí)南南合作，幫助南方國家提高應(yīng)對氣候變化能力。2014年9月，張高麗副總理作為習(xí)近平主席特使出席聯(lián)合國氣候峰會(huì)時(shí)，首次宣布建立氣候變化南南合作基金。2014年11月和2015年11月，習(xí)近平主席在20國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第9次峰會(huì)和聯(lián)合國氣候變化巴黎大會(huì)上也對200億元人民幣氣候變化南南合作基金的建立進(jìn)行了重申。未來，氣候變化南南合作基金將總體定位為國際化、開放性的合作組織和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，成為中國執(zhí)行氣候變化南南合作業(yè)務(wù)、深度參與全球氣候治理的重要支撐。

與發(fā)達(dá)國家承諾的每年1000億美元的長期資金支持和7800億美元的實(shí)際需求相比，當(dāng)前的氣候資金規(guī)模非常有限，氣候基金的發(fā)展存在不確定性。發(fā)達(dá)國家1000億資金路線圖仍存在很多爭議，美國特朗普政府上任后宣布了對GEF和GCF等主要的氣候資金平臺(tái)撤資的計(jì)劃，消極示范作用將不可避免的對全球氣候融資帶來負(fù)面影響。

根本上說，氣候變化的減緩和適應(yīng)項(xiàng)目由于相關(guān)定價(jià)機(jī)制尚不完善，投資風(fēng)險(xiǎn)大、周期長，受政策影響也很大，收益回報(bào)很不確定。氣候基金作為綠色金融的一部分，其總體發(fā)展還處于起步階段，管理運(yùn)作機(jī)制尚不成熟，也很難吸引到社會(huì)資本的投入。

但值得一提的是，私營部門在應(yīng)對氣候變化方面表現(xiàn)突出，極大推動(dòng)了技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如在巴黎氣候大會(huì)期間由比爾·蓋茨牽頭，來自全球頂級科技、互聯(lián)網(wǎng)公司、工業(yè)集團(tuán)和投資集團(tuán)的商界領(lǐng)袖，包括杰夫·貝佐斯、馬克·扎克伯格、馬云、潘石屹、沈南鵬等，共同成立了“能源突破聯(lián)盟”(BEC)，并在次年宣布成立了“突破能源風(fēng)險(xiǎn)投資基金”（BEV）宣告成立，初期募集10億美元，并承諾持續(xù)運(yùn)營20年，大力推動(dòng)清潔能源技術(shù)的發(fā)展。同年，由全球十大石油天然氣企業(yè)的CEO和董事長牽頭成立的油氣行業(yè)氣候倡議組織（OGCI）也對外宣布，將成立10億美元的氣候投資基金。在特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》后，彭博慈善基金宣布出資1500萬美元資金支持應(yīng)對氣候變化。

敦促大國在“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”下積極參與全球氣候資金機(jī)制，將氣候資金議題主流化、平臺(tái)化是保障氣候基金可持續(xù)發(fā)展的前提。全球主要議事平臺(tái)如G20、G7等都將氣候資金作為議程之一并設(shè)置工作組來合作推動(dòng)，目前主要的障礙是美國的態(tài)度和立場。大國是全球氣候治理和資金治理的主角和領(lǐng)導(dǎo)者，加強(qiáng)大國間氣候變化領(lǐng)域的國際合作，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略政策的主流進(jìn)程中納入對氣候變化的考慮，提高大國應(yīng)對氣候變化的共識和行動(dòng)力，能夠保證氣候基金業(yè)務(wù)開展良好的政治、政策環(huán)境，幫助化解氣候基金發(fā)展過程中可能遇到的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，為氣候基金的發(fā)展創(chuàng)造寶貴的生存和發(fā)展空間。

強(qiáng)化對私營資本投入氣候基金的鼓勵(lì)和引導(dǎo)，逐步建立可持續(xù)的收益定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和政府社會(huì)資本合作機(jī)制。保證氣候基金資本金，推動(dòng)更多私營資本進(jìn)入低排放和氣候變化適應(yīng)型領(lǐng)域，需要給予私營部門一定鼓勵(lì)和引導(dǎo)，加深其認(rèn)識、提高其收益、降低其風(fēng)險(xiǎn)。通過加強(qiáng)對私營部門的積極鼓勵(lì)，增強(qiáng)私營部門對氣候基金的認(rèn)識和信心，加大對現(xiàn)有企業(yè)家主導(dǎo)的行動(dòng)倡議和聯(lián)盟的鼓勵(lì)。加強(qiáng)政策對氣候基金的扶持和引導(dǎo)，并通過設(shè)立公共基金、PPP等方式，提高私營資本投入氣候變化領(lǐng)域的可得收益。同時(shí)，規(guī)范相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)氣候基金在運(yùn)營過程中的協(xié)調(diào)和操作，減少不確定性風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮民間資本的投資靈活性，助力私營氣候基金的成長。

積極做好中國氣候變化南南合作基金的籌備工作，積極向全球展現(xiàn)在氣候資金問題上的“中國方案”。中國一直是南南合作的積極倡導(dǎo)者和重要參與者，推動(dòng)氣候變化南南合作基金的建設(shè)滿足了中國參與全球氣候治理、履行大國義務(wù)、傳播發(fā)展理念的現(xiàn)實(shí)需要，也有效助推了“一帶一路”等重大國家戰(zhàn)略的實(shí)施。中國提出的關(guān)于建立氣候變化南南合作基金的設(shè)想和承諾已經(jīng)了得到了國際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)和各方的高度期待。在圍繞基金戰(zhàn)略定位的積極做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作的同時(shí)，加快基金的籌建進(jìn)度，展現(xiàn)中國“言必信、行必果”負(fù)責(zé)任大國形象，也是中國推動(dòng)國內(nèi)外氣候融投資工作的先行示范。（作者：柴麒敏、安國俊、鐘洋、樊星、傅莎、楊晉希）