李牧之:上海的垃圾分類政策，形成了簡單的監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，也就是說，上級政府必須不斷的投入監(jiān)督的人力物力才能維系這個(gè)體系。

現(xiàn)在因?yàn)橐恍┰?，大城市清退了低收入的拾荒者等收垃圾的人，垃圾分類中的可回收垃圾幾乎是另起爐灶，基本摒棄了原有的參與者。當(dāng)然，我們并不能美化原有的拾荒者，他們能解決的可能只有可回收垃圾，對于不可回收的垃圾，他們沒有分類、處置的興趣。盡管如此，垃圾分類的主體由專業(yè)的、市場化的拾荒者退回到普通居民、拿固定工資的街道干部和小區(qū)志愿者，他們并不比普通人專業(yè)多少，也無法從回收垃圾中獲利，可回收垃圾的質(zhì)量必然是降低的。激勵(lì)機(jī)制也決定了，財(cái)政必然要大量貼補(bǔ)資金或者給他們壓力，才能讓垃圾分類的這個(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)。

更大的去專業(yè)化體現(xiàn)在居民端。家庭進(jìn)行垃圾分類需要時(shí)間，也需要消耗注意力，上海目前實(shí)施的分類雖然比日本還有差距，但相較不分類或者粗分類，肯定會額外多出不少時(shí)間，每天每人哪怕只有5分鐘，匯總到上海市所有人，時(shí)間量也非常可觀，每年合計(jì)7.3億小時(shí)，按標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間計(jì)算，損失時(shí)間相當(dāng)于36萬個(gè)全職職工全年的工作。

中國的政策實(shí)踐，很少會考慮居民家庭的時(shí)間利用（國家統(tǒng)計(jì)局和北京大學(xué)CFPS有相關(guān)的調(diào)查），根據(jù)CFPS在2010年做的調(diào)查，全國居住在城鎮(zhèn)的成年人在工作日內(nèi)（工作時(shí)間大于0），工作時(shí)間為8.25小時(shí)，家務(wù)時(shí)間為1.07小時(shí)，個(gè)人衛(wèi)生時(shí)間0.86小時(shí)，用餐和飲食為1.34小時(shí)，五分鐘雖然少，但相當(dāng)于平均家務(wù)時(shí)間的8%、工作時(shí)間的1.01%，這個(gè)時(shí)間對GDP和家庭幸福的影響并不小。

垃圾分類放在居民端執(zhí)行的一個(gè)隱性的前提，就是所有人的時(shí)間成本和專業(yè)性是差不多的，但城市里的人是高度異質(zhì)的，時(shí)間成本大不相同，工資的差距可能高達(dá)10倍以上，工作時(shí)間的范圍也很大，全國城鎮(zhèn)職工，超過25%的人，工作時(shí)間在10個(gè)小時(shí)及以上，他們的睡覺時(shí)間少到7.3小時(shí)，家務(wù)時(shí)間只有0.7小時(shí)，對于這些人，家庭端的垃圾分類并不經(jīng)濟(jì)。越大的城市，不經(jīng)濟(jì)就顯得越明顯。

其次，除了去專業(yè)化，中國一些城市垃圾分類的實(shí)踐，也突顯了社會治理的困境。每個(gè)人都在無時(shí)不刻的產(chǎn)生垃圾，時(shí)間不定，地點(diǎn)不定，隨著居民收入的提高，消費(fèi)的東西多了，垃圾自然也會多起來，其中不乏因浪費(fèi)產(chǎn)生的食物和生活垃圾。

對于大多數(shù)人來說，垃圾分類是沒有收益的，尤其是濕垃圾，往往要用塑料袋裝著，扔的時(shí)候，要先把濕的部分倒進(jìn)濕垃圾桶，再把塑料袋扔到干垃圾箱里，這個(gè)過程中，很難避免手被弄臟。他們的動(dòng)力主要來自兩塊：1，道德上的快感與自我約束；2，對懲罰的恐懼，遵守規(guī)則以避免懲罰。假設(shè)宣傳和教育得當(dāng)，居民素質(zhì)提高，相信居民中的大多數(shù)對垃圾分類會有比較強(qiáng)的認(rèn)同感，愿意主動(dòng)分類，但全國多個(gè)城市已經(jīng)執(zhí)行垃圾分類多年，為什么會效果甚微？

社會治理的難點(diǎn)就在于，大多數(shù)人的極少數(shù)時(shí)刻會有不遵守規(guī)則的沖動(dòng)，也會有少數(shù)人一直漠視規(guī)則，拒絕執(zhí)行。一旦當(dāng)少數(shù)人或少數(shù)違反規(guī)則，就會讓遵守規(guī)則的人感受到不公平，進(jìn)而讓整個(gè)政策崩塌。這種現(xiàn)象在“闖紅燈”、“隨地扔垃圾”等領(lǐng)域非常明顯。上海用了二十年時(shí)間，城區(qū)基本達(dá)到了垃圾不落地，這個(gè)成績靠的是遍地隨處可見的垃圾桶，大幅提高了人們?nèi)永谋憷裕偌由檄h(huán)衛(wèi)工人的高度緊張。目前絕大多數(shù)城市，垃圾不落地都沒有治理好，可見依靠道德快感的自覺是沒辦法解決垃圾分類的問題。

所以，在上海的實(shí)踐中，家庭端垃圾分類的動(dòng)力主要源自避免懲罰。這意味著家庭扔垃圾的過程，必須要有人盯著，扔錯(cuò)了懲罰，以倒逼家庭必須遵守分類的規(guī)則，有限的人手和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，必然要求撤桶并點(diǎn)和定時(shí)投放，原有每個(gè)樓下兩個(gè)桶，變成十幾個(gè)樓共享四個(gè)桶，并且只有兩個(gè)時(shí)段可以投放，成本約束倒推出居民喪失扔垃圾的自由。部分媒體梳理了國際垃圾分類國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，垃圾分的越細(xì)，扔垃圾的時(shí)間就越受限，這是逼不得己的辦法。顯然，政府部門對此有清醒的認(rèn)識，自覺并不可靠，外部的監(jiān)督最重要，上海市政協(xié)常委、人口資源環(huán)境建設(shè)委主任陸月星提出，“定時(shí)定點(diǎn)的大方向不能改變，我們要在社會動(dòng)員中讓全體市民對垃圾分類形成特定的意識和習(xí)慣”。

除了小區(qū)的工作人員和志愿者對居民的監(jiān)督和投放垃圾的限制，小區(qū)之間的垃圾清運(yùn)也對小區(qū)進(jìn)行了限制，上海提出小區(qū)垃圾“不分類、不清運(yùn)”，拒不改正的移送城管處罰。這意味著少數(shù)家庭不分類，如果小區(qū)監(jiān)督不到位，小區(qū)整體將會被懲罰（不清運(yùn)），幾乎等同于連坐的機(jī)制。

由于社會中總是存在個(gè)別不遵守規(guī)則的人，為了避免他們亂扔垃圾，設(shè)計(jì)了監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制，使得全社會所有人一起承擔(dān)被監(jiān)督的成本，其中大多數(shù)是遵守規(guī)則的人，這個(gè)制度設(shè)計(jì)的邏輯就存在問題。

按這個(gè)邏輯推演下來，靠近居民區(qū)的馬路邊垃圾筒，會逐步的被撤桶，因?yàn)榫用裥^(qū)定時(shí)定點(diǎn)不能滿足他們的垃圾投放，馬路邊上沒有垃圾筒了，那么城市的垃圾不落地應(yīng)該如何做？既然老百姓沒辦法自覺，就只能多布監(jiān)控探頭、多搞人臉識別。媒體報(bào)道，上海市多個(gè)區(qū)縣的居委會干部都提及，將在垃圾廂房安裝攝像頭進(jìn)行取證。

我們進(jìn)一步分析這個(gè)政策的邏輯，可以看到，上海的垃圾分類政策，形成了簡單的監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，你監(jiān)督、我執(zhí)行，并不是基于居民的一致同意的產(chǎn)物。也就是說，上級政府必須不斷的投入監(jiān)督的人力物力才能維系這個(gè)體系，財(cái)新的報(bào)道中援引的觀點(diǎn)驗(yàn)證了這一點(diǎn)，上海靜安區(qū)的某咨詢公司人士認(rèn)為“基本的監(jiān)督機(jī)制是必須長期存在的，否則很容易發(fā)生倒退，即便普遍養(yǎng)成分類習(xí)慣后也不能停止”。這個(gè)體系和此前拾荒者為分類主體的機(jī)制完全不同，后者是一個(gè)自運(yùn)行的體系，用不著外部的壓力就可以運(yùn)作良好。

但基層的事務(wù)太多太雜，很多事務(wù)都依賴于居民的多數(shù)同意，只有多數(shù)同意，才能大幅降低政策執(zhí)行的成本，比如物業(yè)費(fèi)的收取、綠化改造等。一項(xiàng)政策，如果多數(shù)居民心不甘情不愿，僅靠監(jiān)督和懲罰來執(zhí)行，這個(gè)政策對基層機(jī)構(gòu)權(quán)威的耗損就太嚴(yán)重了，上級機(jī)構(gòu)給他們的壓力越大，執(zhí)行的越嚴(yán)格，就會導(dǎo)致基層居民越重的怨氣，這個(gè)怨氣直接由基層機(jī)構(gòu)色承受，會降低了他們對其它更關(guān)鍵議題的掌控能力，進(jìn)而大大降低他們在危機(jī)時(shí)候的應(yīng)對能力。

回過頭來，我們看一下日本的垃圾分類制度，談到垃圾分類，總會有人提起日本。一般認(rèn)為日本的垃圾分類做的好，很重要的原因是日本人的執(zhí)著，他們幾乎把垃圾分類做成了一種宗教，一個(gè)人從幼兒起，就參觀垃圾處理廠，過細(xì)的垃圾分類讓他們可以以此為自己的民族、地區(qū)而自豪。這個(gè)和垃圾分類為他們帶來直接的環(huán)保利益可能關(guān)系不大。

另一個(gè)很重要的因素就是日本的垃圾處置機(jī)制有很強(qiáng)的自治的因素，如果A處的垃圾在B處焚繞，那么A處的人很難有積極性去做好分類。所以日本的垃圾處理機(jī)制有地方自治的特色，每個(gè)地區(qū)都會有自己的垃圾處理廠。1970年初，日本開始推行垃圾分類后，東京地區(qū)發(fā)生江東地區(qū)的民眾反對東京政府將垃圾集中到江東區(qū)海灣焚燒的做法，最終形成“排放者負(fù)責(zé)制”，即垃圾的來源地負(fù)責(zé)處理該地區(qū)的生活垃圾，拒絕將垃圾轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。所以日本的垃圾分類，每個(gè)地區(qū)（甚至街道）都有自己的分類標(biāo)準(zhǔn)。為了避免政府和居民之間的沖突，日本還有相應(yīng)的民間自治組織來平衡各方利益，居民自治會對上代表居民和政府、企業(yè)對話，對下解釋政策、宣傳教育。

盡管如此，日本垃圾分類的效率并不高，這個(gè)很容易理解，除了前面提到的家庭垃圾分類的時(shí)間成本以外，過細(xì)的垃圾分類，導(dǎo)致一個(gè)小區(qū)的每一種垃圾的總量不多，物流和儲存沒有規(guī)模效應(yīng)就顯得不經(jīng)濟(jì)，在公寓、高層為主的小區(qū)里，寸土寸金，他們的房子里還要分割一塊地方來存放垃圾，家庭的舒適感會明顯下降。城市里最貴的就是物流、房租和人工，這些成本之和可能比最終垃圾處置的成本高多了。垃圾處理的屬地原則，導(dǎo)致早先東京每個(gè)地方都有一個(gè)垃圾處理廠，缺乏規(guī)模效應(yīng)，處理起來不經(jīng)濟(jì)。

垃圾分類好不好？當(dāng)然是好的。任何一個(gè)公共政策，都能找到做的理由，找理由是最簡單的事情。但政策要實(shí)施，找到“做的理由”只是第一步，我們還要看，要花多少錢、多少時(shí)間去做這事情，所以我們需要基于居民同意的原則去設(shè)計(jì)實(shí)施公共政策，漠視他們的聲音往往意味著社會成本被忽視了，這種社會治理只會在解決一個(gè)問題的同時(shí)，帶來更多、更大的麻煩。

更重要的是，中國還是一個(gè)轉(zhuǎn)型國家，流動(dòng)人口規(guī)模持續(xù)保持在高位，基層機(jī)構(gòu)面臨太多的挑戰(zhàn)，在推行需要基層執(zhí)行的政策時(shí)，決策者更需要考慮在所有的政策需求里，這件事情是不是最重要的，值不值得我們耗費(fèi)基層機(jī)構(gòu)的精力（甚至他們的權(quán)威）去做這件事情，這樣的事情不能只看上面的意見，自上而下、全局一盤棋的推動(dòng)，不僅損失了效率，也會挫傷地方和基層做好事的努力和沖動(dòng)。民生政策，更多應(yīng)該從下面汲取政策需求，順?biāo)浦?，唯有此，才能避免過高的社會成本。

（本文僅代表作者本人觀點(diǎn))