2022年4月10日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》明確要求，“依托公共資源交易平臺(tái)，建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)、用水權(quán)交易市場，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、交易監(jiān)管機(jī)制”。在此之前，全國碳排放權(quán)交易市場已于2021年7月16日正式啟動(dòng)上線交易，標(biāo)志著全國性的碳排放權(quán)交易拉開序幕。但是，當(dāng)前全國碳市場仍存在市場分割、行業(yè)分割、信息分割和監(jiān)管分割等問題，造成市場參與度有限、交易不活躍、碳價(jià)格偏低，導(dǎo)致市場機(jī)制無法充分發(fā)揮作用。

　　碳市場建設(shè)面臨“四個(gè)分割”

　　一是多個(gè)碳市場并行導(dǎo)致的“市場分割”，即地方試點(diǎn)碳市場和全國碳市場并行、強(qiáng)制碳市場與自愿碳市場并行。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定，尚未被納入全國碳市場的企業(yè)將繼續(xù)留在試點(diǎn)碳市場進(jìn)行交易。試點(diǎn)碳市場先行先試，在為全國碳市場提供經(jīng)驗(yàn)借鑒的同時(shí)，也導(dǎo)致試點(diǎn)碳市場之間區(qū)域分割的問題，不利于減排資源的優(yōu)化配置，同時(shí)引發(fā)企業(yè)的碳泄漏問題，削弱碳市場的減排效果。此外，在強(qiáng)制減排市場和自愿減排市場并行建設(shè)方面，全國碳市場作為強(qiáng)制減排市場可以使用國家核證自愿減排量（ccer），但相關(guān)項(xiàng)目的備案和減排量簽發(fā)尚未重啟，因此與自愿碳市場未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，導(dǎo)致自愿碳市場有效需求不足，無法充分體現(xiàn)其在優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)社會(huì)低碳投資方面的作用，也不利于全國碳市場減排外溢效應(yīng)和輻射效應(yīng)的發(fā)揮。

　　二是行業(yè)覆蓋不完全導(dǎo)致的“行業(yè)分割”，即高排放行業(yè)未被完全納入全國碳市場。為建立全國統(tǒng)一碳市場，電力行業(yè)先行，石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高排放行業(yè)將在“十四五”期間被逐步有序納入。一方面，行業(yè)覆蓋不完全導(dǎo)致碳市場內(nèi)部減排成本差異較小，無法形成有效需求和有效的碳價(jià)格信號(hào)；此外，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的實(shí)施將對水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五類產(chǎn)品征收關(guān)稅，進(jìn)而增加我國未被納入全國碳市場的高排放行業(yè)出口至歐盟產(chǎn)品的成本壓力，削弱相關(guān)產(chǎn)品的國際競爭力。另一方面，未被納入全國碳市場的行業(yè)仍在試點(diǎn)碳市場運(yùn)行，不同試點(diǎn)碳市場對同一行業(yè)的配額分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，進(jìn)而引發(fā)公平與效率問題。

　　三是信息不對稱導(dǎo)致的“信息分割”，即中央政府與地方政府、政府與企業(yè)間的信息分割。準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)信息是碳市場規(guī)范有序運(yùn)行的生命線。全國碳市場本質(zhì)上是一個(gè)多層級(jí)市場，存在中央政府與地方政府、政府與企業(yè)間的信息不對稱問題。一方面，地方政府出于對本地企業(yè)的保護(hù)，可能利用信息不對稱，突破國家統(tǒng)一政策規(guī)定，產(chǎn)生按行政邊界制定本地利益最大化、競相降低管制強(qiáng)度的“逐底競爭”現(xiàn)象，如設(shè)定較為寬松的排放限制等。而中央政府由于很難充分考慮各地區(qū)差異和地方特殊性，可能無法有效糾偏，從而影響碳市場減排效果和地方參與的積極性。另一方面，企業(yè)對自己的碳排放信息最為了解，擁有完全信息優(yōu)勢，進(jìn)而會(huì)根據(jù)自身利益提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息。前期生態(tài)環(huán)境部曝光的一批企業(yè)碳排放報(bào)告數(shù)據(jù)弄虛作假典型案例表明，信息不對稱造成的信息分割問題會(huì)對碳市場的規(guī)范有序運(yùn)行造成較大風(fēng)險(xiǎn)。

　　四是監(jiān)管體系不完備導(dǎo)致的“監(jiān)管分割”，即“簡政放權(quán)”與多層級(jí)碳市場監(jiān)管需求間的權(quán)衡問題。完善的碳市場監(jiān)管機(jī)制是碳市場有序運(yùn)行的基礎(chǔ)。從國家“簡政放權(quán)”的角度，應(yīng)盡量簡化監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管流程，以規(guī)范行政流程和降低管理成本。全國碳市場的覆蓋區(qū)域范圍大、層級(jí)多，在其實(shí)際運(yùn)行中應(yīng)實(shí)行分級(jí)管理，即國家確定基本規(guī)則，地方負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，同時(shí)中央給予地方一定的政策靈活性，以提高其積極性。然而，地方層面的監(jiān)管存在約束力較弱、阻力較大的問題。地方政府在碳市場層面只能通過行政處罰約束企業(yè)，整體約束力較弱，在實(shí)際工作中阻力較大，不利于碳減排效果的發(fā)揮。因此，如何平衡“簡政放權(quán)”與多層級(jí)碳市場監(jiān)管的需求，將直接影響碳市場的有序運(yùn)行。

　　切實(shí)推進(jìn)全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)

　　按照加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場的總體要求，以及將全國碳市場建成有國際影響力的碳定價(jià)中心的目標(biāo)，結(jié)合全國碳市場建設(shè)的進(jìn)展情況，筆者認(rèn)為，加快全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)可從以下幾個(gè)方面推進(jìn)。

　　針對“市場分割”問題。一是盡快制定區(qū)域碳市場向全國碳市場過渡的路線圖和時(shí)間表。打通全國碳市場與地方試點(diǎn)碳市場的隔閡，統(tǒng)一碳價(jià)、提高市場流動(dòng)性、改善碳交易效率，更好發(fā)揮碳定價(jià)機(jī)制的作用。二是盡快出臺(tái)自愿碳市場與強(qiáng)制碳市場的互聯(lián)互通方案，建立和完善自愿碳市場長效機(jī)制。擴(kuò)大全國碳市場消納CCER的能力，優(yōu)化CCER項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，形成政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的自愿碳市場。

　　針對“行業(yè)分割”問題。一是逐步有序擴(kuò)大碳市場的行業(yè)覆蓋范圍。針對石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高耗能行業(yè)，結(jié)合CBAM涵蓋的五類產(chǎn)品，全國碳市場優(yōu)先納入鋼鐵、水泥和有色金屬行業(yè)，從而在應(yīng)對外部壓力的同時(shí)，通過市場擴(kuò)容升級(jí)充分提高碳市場活躍度，有效減輕出口企業(yè)的成本壓力。二是改進(jìn)優(yōu)化、嚴(yán)格試點(diǎn)碳市場配額分配標(biāo)準(zhǔn)。對于未被納入全國碳市場但仍在試點(diǎn)碳市場運(yùn)行的行業(yè)，嚴(yán)格配額分配標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化分配方法，結(jié)合全球碳市場發(fā)展趨勢，以拍賣逐步代替免費(fèi)分配、以基準(zhǔn)線法逐步代替歷史法，從而統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)，提升碳市場的公平與效率。

　　針對“信息分割”問題。一是加強(qiáng)中央政府的集中監(jiān)管、統(tǒng)一預(yù)測和分配總量、統(tǒng)一信息管理，以解決中央和地方政府間的信息不對稱問題；同時(shí)，通過制度設(shè)計(jì)讓利給地方政府，充分調(diào)動(dòng)其積極性，在一定程度上打破地方保護(hù)主義，提高排放信息可信度。二是建立健全企業(yè)碳排放信息披露制度。提供標(biāo)準(zhǔn)化、強(qiáng)制性的企業(yè)碳排放信息披露規(guī)則和范本，可以有效消除政府和企業(yè)間的信息不對稱，促進(jìn)碳市場有序發(fā)展。三是選擇部分有條件的行業(yè)建立碳排放數(shù)據(jù)連續(xù)在線監(jiān)測體系（CEMS）。碳市場排放數(shù)據(jù)有兩種成熟的統(tǒng)計(jì)方法，即核算法和連續(xù)在線監(jiān)測法。全國碳市場已初步建立碳排放核算、報(bào)告與核查體系，但尚未建立碳排放連續(xù)在線監(jiān)測體系。連續(xù)在線監(jiān)測可及時(shí)獲得碳排放量，且比核算法的數(shù)據(jù)精度高，有助于規(guī)避信息不對稱導(dǎo)致的數(shù)據(jù)造假問題。

　　針對“監(jiān)管分割”問題。一是盡快推動(dòng)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》出臺(tái)。碳市場是由政策驅(qū)動(dòng)的強(qiáng)制減排市場，強(qiáng)有力的法律法規(guī)是其有效運(yùn)行的前提，因此需要用較高層級(jí)的立法保證其規(guī)則的公開、程序的透明、執(zhí)法的公正和體系的權(quán)威性，以提高納入企業(yè)的政策接受度，增強(qiáng)市場公信力。國家層面立法有利于統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)范執(zhí)法行為，減少自由裁量權(quán)，促進(jìn)公平公正。二是充分利用碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)管。目前，全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)已落戶武漢，應(yīng)充分利用該系統(tǒng)對交易數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管核證，并向市場參與者和社會(huì)披露部分注冊登記系統(tǒng)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。三是適時(shí)引入專業(yè)、獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)受政府委托，對一級(jí)市場拍賣及二級(jí)市場的交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，定期發(fā)布評估報(bào)告，以識(shí)別潛在的不當(dāng)活動(dòng)和違規(guī)行為。從政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管兩方面確保監(jiān)管體系完備公正和權(quán)責(zé)分明，有助于保護(hù)和促進(jìn)市場競爭，增強(qiáng)地方、企業(yè)和公眾對碳市場建設(shè)的信心。