隨著生態(tài)文明建設上升為國家戰(zhàn)略，生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制的探索成為推動綠色發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。地方政府專項債券作為重要的融資工具，近年來在基礎設施建設、公共服務等領域發(fā)揮了重要作用。將生態(tài)產品項目納入專項債券支持范圍，既是破解生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的重要路徑，也是創(chuàng)新綠色金融模式的重要嘗試。

納入專項債券融資的政策與實踐基礎已成熟

地方政府專項債券是指地方政府為籌集資金用于特定公益性項目而發(fā)行的債券，通常具有明確的用途、還款來源和期限，主要用于基礎設施建設、公共服務等領域。與一般債券相比，專項債券具有針對性強、資金使用效率高、規(guī)模大等特點。

2024年12月，國務院辦公廳發(fā)布《關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，明確專項債券支持領域實行負面清單管理，只要不在禁止類項目清單內，就可以申請專項債券。

專項債券的核心要求是項目具備穩(wěn)定的現(xiàn)金流償還能力。而生態(tài)產品項目兼具生態(tài)效益與潛在經(jīng)濟收益，與專項債券的公益性定位高度契合。筆者認為，專項債券適配的生態(tài)產品項目類型包括：一是直接收益型項目，如生態(tài)旅游開發(fā)、林下經(jīng)濟產業(yè)鏈建設，通過門票收入、特許經(jīng)營等方式形成收益；二是權益交易型項目，如碳匯交易、水權交易，依托市場化機制將生態(tài)權益轉化為經(jīng)濟價值；三是補償型項目，如流域生態(tài)補償、耕地占補平衡，可通過提升周邊土地價值、開發(fā)特許經(jīng)營權或碳匯交易等方式形成收益。

面臨的機遇與挑戰(zhàn)

生態(tài)產品項目的實施不僅有利于改善生態(tài)環(huán)境，還可以促進生態(tài)資源的合理開發(fā)和利用，推動經(jīng)濟轉型。通過專項債券資金的撬動作用，可以吸引更多社會資本參與生態(tài)保護和修復工作，形成“保護—增值—反哺”的良性循環(huán)。這不僅有助于提升生態(tài)環(huán)境質量，還可以促進地方經(jīng)濟發(fā)展和轉型。同時，還有助于破解生態(tài)保護的融資困境。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國生態(tài)修復資金年均缺口超過5000億元。地方政府專項債券作為一種標準化的融資工具，具有發(fā)行流程規(guī)范、市場認可度高等特點。將生態(tài)產品項目納入專項債券支持范圍，可以為這些項目提供低成本、長周期的資金支持，有效緩解生態(tài)保護融資難題。

將生態(tài)產品項目納入專項債券支持范圍，可以進一步提升這些項目的市場認可度，為后續(xù)ABS（資產證券化）、REITs（不動產投資信托基金）等綠色金融工具的應用奠定基礎。這將有助于拓寬生態(tài)產品價值實現(xiàn)的融資渠道，降低融資成本，提高融資效率。

但在實施過程中，也會面臨項目篩選與評估難度大、市場化支持有待提高等問題。生態(tài)產品項目一般周期長、見效慢，且受政策、市場等多重因素影響較大。因此，這些項目的收益穩(wěn)定性往往不足，需要通過創(chuàng)新融資模式，完善收益保障機制，以及建立更加科學、合理的項目篩選和評估體系等方式來加以解決，確保專項債資金能夠真正用于有收益、可持續(xù)的生態(tài)產品項目。

生態(tài)產品價值實現(xiàn)需要依托市場化機制進行運作，包括生態(tài)權益交易、生態(tài)保護補償?shù)?。然而，目前我國生態(tài)權益交易平臺建設相對滯后，供需匹配效率低，影響了生態(tài)產品價值實現(xiàn)和現(xiàn)金流生成能力。同時，生態(tài)保護補償機制也存在不完善之處，影響了生態(tài)產品項目的收益穩(wěn)定性和可持續(xù)性。因此，需要加快市場化機制建設，為生態(tài)產品項目的融資提供有力保障。

生態(tài)產品項目的實施涉及多個部門和行業(yè)，需要建立高效的政策協(xié)調機制。一些相關單位對生態(tài)產品價值實現(xiàn)和專項債券管理等方面的知識了解不夠深入，項目策劃和風險管理能力相對薄弱。比如，缺乏對生態(tài)項目長周期風險的識別工具，這不僅影響了生態(tài)產品項目的申報和發(fā)行成功率，也給專項債券的后續(xù)管理和風險防控帶來了挑戰(zhàn)。

推動生態(tài)產品項目納入專項債券的建議

將生態(tài)產品項目納入地方政府專項債券融資，是推動生態(tài)產業(yè)發(fā)展、促進生態(tài)產品價值實現(xiàn)的有效途徑。為推動這項工作開展，筆者提出以下幾點建議。

強化頂層設計與精準規(guī)劃。制定總體發(fā)展規(guī)劃，構建生態(tài)專項債券制度框架。強化市場化支撐體系建設，推動生態(tài)產品價值評估運行體系發(fā)展。建議在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保類債券目錄下增設“生態(tài)產品價值實現(xiàn)”子類，明確支持范圍。鼓勵區(qū)域結合地方特色和資源優(yōu)勢，制定生態(tài)產品項目總體發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標和路徑。優(yōu)先支持高品質、高質量、高附加值的生態(tài)產品項目。

優(yōu)化專項債券發(fā)行機制。針對生態(tài)產品項目的特點，優(yōu)化專項債券的發(fā)行機制，進一步細化項目的申報標準和流程，鼓勵綠色金融改革試驗區(qū)試點發(fā)行。例如，可以適當延長債券期限，以適應生態(tài)項目較長的投資回報周期；根據(jù)項目收益情況，合理設置債券利率，以吸引投資者；參考國際經(jīng)驗，探索設立專門的綠色保險或由政府牽頭設立綠色基金，為生態(tài)產品專項債券提供增信支持，降低發(fā)行成本。提高專項債作為資本金的比例，探索“專項債+市場化融資”模式，建立償債資金池。

加強項目儲備、篩選和監(jiān)管。壓實地方政府主體責任，地方政府應加強對生態(tài)產品項目的儲備和篩選工作，建立科學的項目儲備庫和評估機制，確保項目的可行性和收益性。要保持生態(tài)產品項目收益與融資之間的平衡，還需要政府和項目方在全面科學評估項目收益、合理控制項目成本、強化風險管理能力、優(yōu)化融資結構以及加強政策溝通與協(xié)調等方面努力。引入第三方專業(yè)機構對生態(tài)產品項目的長期收益進行壓力測試，并建立風險準備金制度，以增強項目的抗風險能力。

促進地方支持體系建設。建立專家智庫支持機制。組建由國家相關部門、科研院校、金融機構、咨詢機構專家構成的咨詢網(wǎng)絡，提供人員培訓、項目篩選、方案優(yōu)化和爭議解決等服務，推廣數(shù)字化管理工具。

推動政策協(xié)同。針對跨行政區(qū)的生態(tài)項目，如流域治理等，建立聯(lián)合發(fā)債機制，并明確收益分配與風險分擔的規(guī)則。同時還應完善相關財政金融制度，通過風險補償金、生態(tài)擔?；?、生態(tài)保險等方式，健全生態(tài)產品風險分擔機制，鼓勵政府性融資擔保機構為符合條件的生態(tài)產品經(jīng)營開發(fā)主體提供融資擔保服務。