聯(lián)合國第29次氣候變化大會（COP29）于2024年11月11日至11月24日在阿塞拜疆首都巴庫舉行，經(jīng)過艱難且激烈的談判，締約方在大會閉幕前夕達成了關(guān)于氣候資金新集體量化目標（NCQG）的決議，明確了新氣候資金機制。在新決議中，發(fā)達國家雖將其在2035年前每年承諾貢獻的氣候資金由此前的1000億美元提升至3000億美元，但其規(guī)模仍遠未達到發(fā)展中國家的訴求。并且，各締約方也尚未明確如何動員并實現(xiàn)協(xié)議中提出的更大規(guī)模的1.3萬億美元氣候融資的路徑。未來，發(fā)達國家落實其新氣候資金承諾將面對更大挑戰(zhàn)，如何動員1.3萬億美元氣候融資也將成為國際氣候談判的焦點問題。

一、氣候資金歷史背景及完成情況

（一）氣候資金歷史背景

多項科學(xué)研究已證實，工業(yè)革命以來，人類經(jīng)濟活動排放的過量溫室氣體是導(dǎo)致氣候變化的核心因素。發(fā)達國家群體在這一進程中獲益最多、累計排放量最大；發(fā)展中國家經(jīng)濟獲益、歷史排放量均遠小于發(fā)達國家，而因經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，面臨因氣候變化導(dǎo)致極端氣候事件的負面沖擊卻更大，需要更多資源平衡經(jīng)濟發(fā)展與應(yīng)對氣候變化兩者需求。因發(fā)達國家負有導(dǎo)致氣候變化的主要歷史責任，它們承諾為發(fā)展中國家提供經(jīng)濟援助，推動共同解決氣候問題。

此背景下，基于“共同但有區(qū)別的責任”的原則，在2009年舉辦的COP15中達成的《哥本哈根協(xié)議》中，發(fā)達國家承諾到2020年每年為發(fā)展中國家提供或動員1000億美元氣候資金，支持后者減緩與適應(yīng)氣候變化行動措施。它們在次年舉辦的COP16達成的《坎昆協(xié)議》中重申了該承諾。同時，該《協(xié)議》下也設(shè)立了綠色氣候基金（GCF），作為聯(lián)合國應(yīng)對氣候變化公約（UNFCCC）框架內(nèi)為發(fā)展中國家的應(yīng)對氣候變化相關(guān)行動、方案和措施提供資金的重要資金機制，也是發(fā)達國家所承諾氣候資金流向發(fā)展中國家的重要渠道。

在2015年于法國巴黎舉辦的COP21中，各締約方達成了具有法律約束力的《巴黎協(xié)定》，并在《巴黎協(xié)定》第九條進一步明確了對于氣候資金承諾的要求，最主要包括以下三點：第一，明確發(fā)達國家提供金融資源協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的義務(wù)；第二，將2020年到期的氣候資金承諾延期至2025年；第三，要求各方在2025年前設(shè)定每年不低于1000億美元的氣候資金新集體量化目標。至此，發(fā)達國家對發(fā)展中國家提供或動員氣候資金的法律地位由“承諾”上升至國際條約中法律條款規(guī)定的需履行的義務(wù)。

根據(jù)《巴黎協(xié)定》要求，2024年11月在巴庫舉辦的COP29是各締約方在2025年前完成NCQG協(xié)商與確定的最后窗口期。因此，NCQG談判既是COP29的核心主題之一，也是必須要完成的任務(wù)。

（二）氣候資金歷史完成情況

以中低收入國家為代表的大量發(fā)展中國家群體因缺乏有效的應(yīng)對資源，對氣候變化風險的脆弱性遠高于發(fā)達國家。同時，研究顯示，將全球溫升控制在2℃內(nèi)的情景下，中低收入和低收入發(fā)展中國家在2030年前分別需至少減排8%1，這些國家若因資金限制難以大規(guī)模投資減排項目，也將延緩全球應(yīng)對氣候變化進程。因此，發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的氣候資金對促進后者的減緩與適應(yīng)氣候變化活動至關(guān)重要，也將顯著影響全球應(yīng)對氣候變化的進程和效果。

但是，自《哥本哈根協(xié)議》中“1000億美元目標”提出以來，發(fā)達國家對其氣候資金承諾兌現(xiàn)效果持續(xù)不佳，發(fā)達與發(fā)展中國家群體間對資金的“量”和“質(zhì)”始終存在分歧。

一方面，發(fā)達國家完成其承諾“量”的歷史記錄較差。經(jīng)合組織（OECD）統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016—2022年的7年間，發(fā)達國家動員資金總額5793億美元，年均僅為827億美元，聯(lián)合國統(tǒng)計的同期總額與年均數(shù)據(jù)也僅為6044億美元和863億美元。同時，上述兩統(tǒng)計口徑均顯示發(fā)達國家年均動員氣候資金直到2022年才達到其承諾額，分別為1159億美元和1129億美元（圖1）。因此，發(fā)達國家在完成氣候資金承諾的總量和時效上均存在較大問題。

另一方面，發(fā)達國家所動員氣候資金“質(zhì)”不及預(yù)期。一是無論OECD或是聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)均顯示，發(fā)達國家2016—2022年所動員氣候資金中有超20%為私人資金或出口信貸，公共資金占比仍較低。二是此階段的公共資金主要是貸款，贈款占比最高一年也僅占28%。三是氣候資金流向呈現(xiàn)“重減緩、輕適應(yīng)”特征，且OECD核算氣候資金方法學(xué)存在高估風險。

二、COP29中NCQG的談判進程及成果

（一）COP29前NCQG的談判進展與挑戰(zhàn)

《巴黎協(xié)定》提出NCQG及相關(guān)要求后，各締約方直到2021年英國格拉斯哥氣候大會（COP26），才共同發(fā)起一項2022—2024年關(guān)于NCQG的特別工作計劃，通過技術(shù)專家與高級別部長間對話形式啟動對NCQG審議，實質(zhì)性開啟了目標制定的談判進程。截至COP29開幕前，各國已組織11輪技術(shù)專家磋商及3輪特別工作組會議，仍在NCQG關(guān)鍵議題上有重大分歧，主要為發(fā)達國家與發(fā)展中國家兩大群體間的分歧，但不同類型發(fā)展中國家的訴求也存在差異。其中，最主要分歧和矛盾聚焦于三大領(lǐng)域：氣候資金的目標規(guī)模、資金來源、資金質(zhì)量。

首先，發(fā)達與發(fā)展中國家在氣候資金目標規(guī)模與提供方上存在普遍、巨大的分歧。目標規(guī)模方面，發(fā)展中國家普遍要求發(fā)達國家在新目標中大幅提升其承諾貢獻資金量，大多數(shù)國家要求達到每年1萬億美元，即使較低的要求也超過此前“1000億目標”的四倍。發(fā)達國家談判中則普遍采用“模糊策略”，避免提出明確目標，并將談判向NCQG決議案文的結(jié)構(gòu)等議題引導(dǎo)。資金提供方方面，發(fā)達國家主張擴大資金貢獻國范圍，并提出一些諸如基于“購買力平價人均國民收入”等新標準，將包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家納入其中。發(fā)展中國家則堅持《巴黎協(xié)定》第九條中關(guān)于發(fā)達國家義務(wù)出資、其他國家自愿出資的規(guī)定。

其次，發(fā)達國家與發(fā)展中國家對新目標下氣候資金的來源和質(zhì)量要求存在顯著差異。大多數(shù)發(fā)展中國家強調(diào)NCQG所動員資金必須為新的、額外的、可預(yù)測的，應(yīng)由贈款與優(yōu)惠貸款等“高質(zhì)量”資金為主要組成，最大化減小它們債務(wù)和財政負擔。發(fā)達國家則主張撬動多種資金來源、推動金融創(chuàng)新，利用如綠色債券、碳信用市場融資等多種方式解決氣候資金不足的問題。

最后，不同類型發(fā)展中國家優(yōu)先推動自身最關(guān)切議題，使談判進一步復(fù)雜化。其一，多數(shù)發(fā)展中國家主張?zhí)嵘龤夂蛸Y金用于適應(yīng)氣候行動的占比，保證資金更平衡支持應(yīng)對氣候變化。其二，小島嶼國家聯(lián)盟主張最不發(fā)達國家應(yīng)優(yōu)先得到充足資金支持。其三，非洲國家聯(lián)盟等則要求將減少“損失與損害”作為氣候資金支持的主要支柱之一。

（二）COP29中的談判進程與成果

在COP29中，各國針對NCQG展開了兩周的激烈談判，最終確定了一份決議，實現(xiàn)了大會程序上的目標。NCQG最終成果雖較此前“1000億目標”有顯著進步，但主要國家陣營間的矛盾分歧仍存在，針對部分關(guān)鍵議題核心點的決定也被推遲至下屆氣候大會。

首先，發(fā)達國家與發(fā)展中國家關(guān)于氣候資金規(guī)模的分歧并未在談判中縮小，最終結(jié)果引起發(fā)展中國家普遍不滿，兩陣營矛盾更加顯化。兩陣營的分歧貫穿于整個大會進程，發(fā)展中國家在大會初期便取得共識，提出1.3萬億美元的新氣候資金規(guī)模要求；發(fā)達國家則沿用此前“模糊策略”，直到大會接近尾聲才提出“到2035年通過多種資源動員2500億美元”的目標。因受到大會進程制約，各國最終就NCQG資金規(guī)模僅達成“到2035年，發(fā)達國家?guī)ь^為發(fā)展中國家動員3000億美元氣候資金，呼吁各國通過各種方式撬動1.3萬億美元氣候融資”的“折中”方案。同時，決議允許上述3000億美元氣候資金可來自含多邊開發(fā)銀行的公、私等多種渠道，但并未明確多邊開發(fā)銀行中發(fā)展中國家股東出資是否應(yīng)算入該資金目標。此外，決議中1.3萬億美元的氣候融資目標僅設(shè)置為對于各方的呼吁和愿景，缺乏約束力，確定其具體實施路線圖也被推延至下屆氣候大會。發(fā)展中國家普遍對此成果表達不滿，小島嶼國家和最不發(fā)達國家代表也通過離場表達自身不滿。

其次，在發(fā)展中國家堅持抵制下，發(fā)達國家未能實現(xiàn)擴大資金貢獻方訴求。大會整個進程中，發(fā)展中國家始終以《巴黎協(xié)定》第九條規(guī)定為底線和基本原則，一致拒絕發(fā)達國家的“擴容”需求，最終發(fā)布的決議中也明確了“發(fā)達國家?guī)ь^，其他國家自愿”提供3000億美元氣候資金。

最后，整體氣候雄心不足，對發(fā)展中國家重點關(guān)切其他訴求的解決“喜憂參半”。NCQG最終決議中估算的發(fā)展中國家到2030年每年的應(yīng)對氣候變化成本為4550億～5840億美元，與氣候融資問題獨立高級別專家組（IHLETG）以及氣候政策倡議組織（CPI）等權(quán)威組織估算的結(jié)果差異巨大，存在顯著低估，彰顯發(fā)達國家氣候雄心與落實氣候資金承諾信心不足。同時，最終決議中雖確認新增金融資源需平衡用于減緩與適應(yīng)氣候變化行動，以緩解小島嶼及最不發(fā)達發(fā)展中國家適應(yīng)資金不足的問題。但決議并未對減少“損失與損害”提供更多支持，強調(diào)氣候資金目標是推動加速實現(xiàn)主要針對減緩與適應(yīng)的《巴黎協(xié)定》第二條目標，僅“承認”填補減少“損失與損害”的巨大資金缺口的急迫需求。

綜上所述，本屆大會雖形成了NCQG的決議，但在最核心的氣候資金規(guī)模上仍存巨大爭議，整體氣候雄心不足。發(fā)達國家與發(fā)展中國家兩大陣營間矛盾分歧愈發(fā)顯化和突出，應(yīng)對氣候變化全球多邊合作機制面臨考驗和挑戰(zhàn)。部分發(fā)展中國家對增加氣候資金支持減少“損失與損害”的訴求也未得到滿足。

三、國際氣候融資發(fā)展展望

COP29中，各國在存在巨大矛盾分歧的背景下，通過艱難談判最終達成NCQG決議，是本屆大會最主要的成就，也維系了全球多邊合作應(yīng)對氣候變化的基礎(chǔ)。但是，全球在氣候領(lǐng)域陣營對立問題上愈發(fā)突出，在特朗普再次當選美國總統(tǒng)的背景下，美國能否繼續(xù)提供氣候資金也存在巨大疑問。同時，本屆大會并未對如何撬動每年1.3萬億美元的氣候融資做出明確部署，這也將增加各國在相關(guān)談判中達成一致的難度，不同陣營國家間矛盾和爭議將上升。未來，國際氣候融資或?qū)⒚媾R不確定性上升、融資不足、矛盾和爭議增加等多重挑戰(zhàn)，可能對全球的氣候變化雄心與行動產(chǎn)生負面影響。

一是新氣候資金承諾難以完全落實的可能性上升。一方面，發(fā)達國家過往對氣候資金的落實中，無論在“量”抑或在“質(zhì)”上，均未達到其所承諾和發(fā)展中國家所期望的結(jié)果，歷史記錄較差。當下，發(fā)達國家經(jīng)濟普遍疲軟，而其新氣候資金承諾較此前大幅上升，它們能否克服現(xiàn)有挑戰(zhàn)、扭轉(zhuǎn)歷史形象，提高氣候資金“質(zhì)”和“量”，存在較大不確定性。另一方面，研究顯示，美國資金占發(fā)達國家動員氣候資金約45%2，而特朗普已承諾將摒棄美國現(xiàn)行氣候政策，勢必將影響美國動員氣候資金的力度與規(guī)模。這也將增加其他發(fā)達國家的壓力與挑戰(zhàn)，進一步加大它們實現(xiàn)新承諾的難度。

二是氣候融資的相關(guān)矛盾和爭議可能擴大。COP29達成的NCQG決議中對每年1.3萬億美元氣候融資目標的實施路徑描述不足，僅要求各國在2025年巴西貝倫氣候大會前制定相關(guān)路線圖。由于涉及金額巨大，且事關(guān)發(fā)達與發(fā)展中國家的核心利益，加之兩大陣營在NCQG目標規(guī)模談判中已有的分歧，將顯著增加路線圖談判與制定過程中的難度，并可能進一步擴大兩陣營間的矛盾。

三是全球應(yīng)對氣候變化的雄心與行動可能減弱。各國需在2025年氣候大會中提交新一輪國家自主貢獻（NDC）。聯(lián)合國研究顯示，發(fā)展中國家2025—2030年年均需要1.1萬億美元的新增投資以應(yīng)對氣候變化3。而本屆大會達成的新氣候資金規(guī)模有限，每年1.3萬億美元的氣候融資實現(xiàn)路徑也需多方進一步討論協(xié)商。巨大的資金缺口，以及對能否填補相關(guān)缺口擔憂上升，可能對發(fā)展中國家制定新一輪NDC造成顯著負面影響，使它們設(shè)置更保守的目標。這也將減弱全球應(yīng)對氣候變化的雄心，氣候風險很可能上升。

四、政策建議

COP29中關(guān)于NCQG的談判進程與結(jié)果，反映出全球氣候融資領(lǐng)域的新動向，大會決議中提出的關(guān)于1.3萬億美元氣候融資路線圖的制定與實施，將成為未來全球氣候融資談判的核心議題。作為氣候領(lǐng)域最重要的國家之一，中國需對相關(guān)議題進行跟進研判，并制定針對性的應(yīng)對措施。

第一，建議中國繼續(xù)維護發(fā)展中國家，尤其是中低收入和最不發(fā)達國家的立場，聚集更多力量，在1.3萬億美元氣候融資路線圖談判中占據(jù)主動。NCQG決議中要求各國制定實現(xiàn)1.3萬億美元氣候融資目標的“巴庫到貝倫”路線圖。此路線圖的制定時間短，涉及金額大，因此預(yù)計發(fā)達國家可能在談判中采取各種策略減少其動員氣候融資的責任，并可能對中國等主要發(fā)展中國家施加更大壓力。因此，中國需提前做好準備，聯(lián)合更多發(fā)展中國家集體制定談判底線、策略和實施方案，明確中國和發(fā)展中國家一致的利益訴求。

第二，建議進一步明確中國在國際氣候資金上的立場，并通過更多渠道宣傳我國在相關(guān)領(lǐng)域做出的貢獻。一方面，中國需繼續(xù)明確自身在氣候資金上的立場，以《巴黎協(xié)定》和聯(lián)合國決議為基本原則和底線，堅持提供氣候資金和動員氣候融資是發(fā)達國家的歷史責任和應(yīng)盡義務(wù)。另一方面，中國可進一步鼓勵和支持國內(nèi)、國際智庫和媒體發(fā)布關(guān)于中國對發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金和非資金貢獻的報告，讓國際社會更加了解中國幫助全球應(yīng)對氣候變化的努力和貢獻。

第三，建議加大對國內(nèi)或國際智庫、NGO等組織的支持力度，鼓勵它們對國際氣候資金承諾的落實情況進行追蹤研究，進一步推動氣候資金評估體系的公平、公正化發(fā)展。目前，全球?qū)夂蛸Y金的認定、流向追蹤、透明度評估等仍主要由諸如OECD等發(fā)達國家設(shè)立的官方或非官方組織進行，其認定、追蹤、評估的公允性均存在較大爭議。中國通過支持建設(shè)更加獨立、客觀的資金評估體系，能夠進一步提高國際氣候資金統(tǒng)計與評估的透明度與公允性，并能夠促進相關(guān)領(lǐng)域智庫組織建立更成熟和公平的評估體系。

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