20世紀(jì)90年代之前，“誰污染、誰治理”的傳統(tǒng)治污思路為我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，這種老舊治污思路的局限性不斷顯現(xiàn)：作為環(huán)境污染治理第一主體的排污單位和參與治理的第二主體環(huán)保部門，由于其技術(shù)水平、治理能力等因素的限制，二者治污的效率和效果都非常有限。

作為環(huán)境污染治理的一條新思路，第三方治理是多年來被實踐檢驗的、能夠提升環(huán)境污染治理效率、獲得多贏效果的一種市場化模式，揭示了環(huán)境污染問題的經(jīng)濟(jì)性根源——需要用市場經(jīng)濟(jì)手段兼顧行政手段，一起來解決當(dāng)前的環(huán)境污染問題。

以第三方治理模式為核心的環(huán)境服務(wù)業(yè)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的高級階段，不僅有利于實現(xiàn)污染專業(yè)化、多元化治理，還有利于保持環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定、防范環(huán)境風(fēng)險。黨的十八屆四中全會落幕之際，國務(wù)院常務(wù)會議決定，重點推行環(huán)境污染第三方治理模式。

在這樣的大背景下，上海推行環(huán)境污染第三方治理，正當(dāng)其時。

其實，上海的環(huán)保企業(yè)在上世紀(jì)90年代末就開始涉足環(huán)境污染第三方治理。至2014年底，上海市的環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已超過50億，占上海市工業(yè)和市政環(huán)保投入總額的20%。預(yù)計到2017年，上海市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施第三方建設(shè)和運行領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達(dá)到300億元以上，年均增長20%。

從環(huán)保投入看，環(huán)境污染第三方治理的政府資金投入主要體現(xiàn)在污染源防治和環(huán)保設(shè)施運轉(zhuǎn)方面。從圖1可以看出，上海在污染源防治和環(huán)保設(shè)施運轉(zhuǎn)方面的兩項資金支出占到總環(huán)保投資的42.8%。

“十二五”期間，上海市在污染源防治方面的投資力度不斷加大，環(huán)保設(shè)施運轉(zhuǎn)費支出也一直保持著較高水平，因此也培育了一大批專業(yè)化的第三方治污企業(yè)，其治污技術(shù)與管理服務(wù)水平不斷提高，服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。

除了資金投入，上海環(huán)境污染第三方治理模式的推行離不開國家和地方政策的支持，這些扶持政策對規(guī)范第三方治污企業(yè)行為、培育第三方治污市場，都起到了積極作用。

“十二五”期間，國家為規(guī)范環(huán)境污染治理服務(wù)市場，于2011年修訂了《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》（已于2014年廢止），并印發(fā)了《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)分類分級標(biāo)準(zhǔn)（第1版）》等8項標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。之后，在制定的《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，分別將推廣節(jié)能減排市場化機(jī)制和節(jié)能服務(wù)業(yè)培育工程，列為“十二五”規(guī)劃的保障措施和重點工程。同時，環(huán)保部制定的《環(huán)保服務(wù)業(yè)試點工作方案》，確定了環(huán)保服務(wù)業(yè)的試點范圍和重點領(lǐng)域。

2013年，環(huán)保部制定《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》，將市場化、專業(yè)化和社會化作為發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)思想，并在財政、融資方面制定了相應(yīng)的支持政策。同年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理模式所需要的思想轉(zhuǎn)變和具體政策措施。

至2014年，我國環(huán)保服務(wù)業(yè)試點全面展開，為上海發(fā)展環(huán)境污染第三方治理提供了良好的市場環(huán)境。之后，國務(wù)院制訂的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，為環(huán)境污染第三方治理的開展提供了良好的融資環(huán)境。

2015年初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，對環(huán)境污染第三方治理的體制機(jī)制完善、法律政策制定，提出了指導(dǎo)意見。

為響應(yīng)國家發(fā)展第三方治污模式的號召，上海出臺了推行環(huán)境污染第三方治理模式的政策文件。2012年《上海市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》就已經(jīng)提出，發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)，建設(shè)“三化”（市場化、專業(yè)化和社會化）節(jié)能環(huán)保服務(wù)體系。該規(guī)劃對上海市發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)做了具體規(guī)定，提出了發(fā)展環(huán)境污染治理設(shè)施多種特許經(jīng)營模式的建議，指明了環(huán)境污染治理設(shè)施運營向第三方發(fā)展的方向。

2014年，上海對《上海市主要污染物排放許可證管理辦法》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步規(guī)范了持證單位的排污行為。同年10月實施的《上海市大氣污染防治條例》明確，第三方治污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)因其違法行為造成污染的行政法律責(zé)任和連帶責(zé)任。2014年底，上海市政府主管部門制定了《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見》，全面推進(jìn)和深度落實上海市環(huán)境污染第三方治理模式的發(fā)展，并將第三方治理作為環(huán)境治理體制改革的關(guān)鍵點。

自2004年環(huán)保部制定《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》以來，上海環(huán)境保護(hù)設(shè)施運行服務(wù)收入年均增幅達(dá)到21%，至2012年，上海市獲得環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可證的單位在30家左右，污染治理服務(wù)供給主體從起初個別外資企業(yè)，擴(kuò)展到國企和民企等各類企業(yè)1000多個項目，污染治理服務(wù)需求主體主要以工業(yè)廢水為主，包括市政、社會污染治理、電廠脫硫除塵等各個領(lǐng)域（圖2）。

在新的政策環(huán)境下，為進(jìn)一步推動環(huán)境污染第三方治理在上海的發(fā)展，我們提出以下建議。

第一，厘清治理結(jié)構(gòu)中的責(zé)任關(guān)系，開展各部門合作治理。

為了解決可能出現(xiàn)的排污單位與第三方治污企業(yè)因超排和污染事故產(chǎn)生的責(zé)任推諉、購買方拖延治理服務(wù)付款、不付款等違約糾紛，應(yīng)由地方政府買單，委托環(huán)保NGO成立的第三方仲裁機(jī)構(gòu)客觀、有效地行使仲裁職能，厘清環(huán)境污染第三方治理的各主體關(guān)系與責(zé)任，方便執(zhí)法部門追究責(zé)任主體的終身責(zé)任和連帶責(zé)任。

可以引入類似于“支付寶”的第三方擔(dān)保支付機(jī)構(gòu)，或在政策性銀行設(shè)立特別賬戶，完善治理結(jié)構(gòu)，形成多方參與治理的聯(lián)動機(jī)制。

同時，上海市各有關(guān)部門要通力合作，聯(lián)合出臺相關(guān)政策辦法和配套措施，避免政出多門。要轉(zhuǎn)變環(huán)保部門的職能，發(fā)揮其監(jiān)督、管理作用和獨立執(zhí)法職能，包括：制定具有可操作性的環(huán)境治污技術(shù)和治污效果評價標(biāo)準(zhǔn)、管理體系，調(diào)整排污單位所在行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈布局，獎勵減排先進(jìn)主體，處罰排污責(zé)任主體。

第二，提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)第三方治理動力。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已加大了對違法行為的執(zhí)法力度和對排污者的處罰力度，上海應(yīng)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)加大環(huán)境污染處罰力度，提高排污標(biāo)準(zhǔn)，并按照排污水平和行業(yè)類型的不同，實行階梯式、差別化收費。

同時，要做好環(huán)境稅替代排污費征收的銜接試點，通過提高環(huán)境資源成本價格，推動排污單位提高生產(chǎn)效率，減少資源、能源消費；或者通過提高排污單位產(chǎn)品價格，將成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，減少最終消費，實現(xiàn)節(jié)能減排。當(dāng)然，征收環(huán)境稅并不能杜絕污染物排放，只能在一定程度上促進(jìn)排污單位減少污染物排放。因此，要采用多種手段，建立排污單位委托第三方治理的動力機(jī)制。

此外，基于市場化、專業(yè)化環(huán)境污染治理的優(yōu)勢，中央和上海財政部門需要制定財稅政策，安排用于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的專項資金，對以第三方治理模式開展治污項目的治污企業(yè)給予事前補(bǔ)助、貼息和獎勵等政策支持，扶持第三方治污服務(wù)市場的發(fā)展。

稅收部門也需要制定環(huán)境污染第三方治理的稅收優(yōu)惠政策，在“營改增”政策基礎(chǔ)上，類比于符合相關(guān)要求的合同能源管理服務(wù)項目“三減三免”企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策，對開展第三方治理項目的治污企業(yè)試行“五減五免”的稅收優(yōu)惠政策，以此激勵治污企業(yè)在多個領(lǐng)域開展環(huán)境污染第三方治理項目。

第三，創(chuàng)新投融資機(jī)制與資本合作模式，搭建融資平臺。

就“要建成全球金融中心”的目標(biāo)而言，上海在環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行投融資機(jī)制創(chuàng)新嘗試，責(zé)無旁貸。上海市政府可設(shè)立有關(guān)環(huán)境污染第三方治理的政府基金，引導(dǎo)和激勵第三方治污企業(yè)積極開展環(huán)境治污服務(wù)項目，幫助第三方治污企業(yè)拓寬其服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)一步減輕第三方治污企業(yè)的融資壓力。

基金的來源可以是政府財政預(yù)算，包括環(huán)境稅收入、征收的排污費，也可以是社會和民間資本。為加快推行市場化機(jī)制，對于提供合同環(huán)境治理服務(wù)的專業(yè)治污企業(yè)，政府應(yīng)鼓勵金融部門進(jìn)行金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，并在融資條件方面給予第三方治污企業(yè)融資優(yōu)惠，如提高貸款額度、降低貸款利率、延長貸款期限等。

為鼓勵社會資本通過第三方治理模式參與城市環(huán)境污染治理，建議政府通過政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）向社會資本開放環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運營服務(wù)項目，拓寬環(huán)?；ê臀廴局卫矸?wù)的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的投融資機(jī)制。

同時，上海市政府相關(guān)部門可以通過構(gòu)建環(huán)境污染治理項目的融資平臺，由平臺公司舉債，直接承擔(dān)環(huán)境污染治理公益性項目的償債責(zé)任。

第四，制定治污企業(yè)自我創(chuàng)新機(jī)制，提高企業(yè)市場競爭力。

提高環(huán)境污染第三方治污企業(yè)的市場實力，主要是提升企業(yè)的污染治理技術(shù)水平和服務(wù)管理水平。這需要中央和地方政府的政策支持，更需要企業(yè)具備自我創(chuàng)新的機(jī)制和能力。

首先，第三方治污企業(yè)要積極參與環(huán)境治理技術(shù)科研重大項目。上海的第三方治污企業(yè)通過在重大專項課題和項目中成為翹楚，既有利于促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化成具體項目成果，又有利于企業(yè)提升環(huán)境治理的技術(shù)服務(wù)水平。

其次，可以通過跨國并購等方式，提升第三方治污企業(yè)的技術(shù)服務(wù)水平。上海一些環(huán)保企業(yè)經(jīng)過十多年的發(fā)展，具備了一定的經(jīng)濟(jì)實力與競爭力，可以通過企業(yè)之間的合作、兼并、重組等改變自身治理結(jié)構(gòu)，獲得國際領(lǐng)先的治污技術(shù)，迅速提升上海地區(qū)第三方治污企業(yè)的技術(shù)服務(wù)水平。中法水務(wù)投資有限公司就是中外合作水污染治理企業(yè)的標(biāo)桿。

第五，調(diào)整第三方治理價格機(jī)制，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入退出機(jī)制。

目前，第三方治污企業(yè)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過低，導(dǎo)致第三方治污市場出現(xiàn)低價惡性競爭，企業(yè)投資不到位、技術(shù)不過關(guān)，企業(yè)之間違約以及對違約結(jié)果相互推諉的現(xiàn)象。為了避免上述現(xiàn)象，上海相關(guān)部門要根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和治污企業(yè)合理的平均成本收益水平，制定和調(diào)整行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一的治污服務(wù)門檻價格，逐步完善環(huán)境污染第三方治理服務(wù)的價格體系。需要注意的是，環(huán)境污染第三方治理服務(wù)價格應(yīng)具有地區(qū)可比性。

同時，為提高政府審批效率，環(huán)保部門在實行環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施第三方運營“聯(lián)合審查、并聯(lián)審批”模式的同時，要加強(qiáng)第三方治污過程、效果信息的公開，并形成行業(yè)統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，讓違法成本高企、守法成本更低，充分利用經(jīng)濟(jì)手段淘汰不合格的第三方治污企業(yè)，并倒逼企業(yè)提高污染治理服務(wù)水平，營造公平競爭的市場環(huán)境。

第六，完善第三方治理監(jiān)督機(jī)制，形成治污行業(yè)自律體系。

為進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理服務(wù)業(yè)的發(fā)展，上海市政府既要幫助排污單位、治污服務(wù)需求方和提供方尋求好的合作伙伴，又要完善第三方治污的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)制定相關(guān)法規(guī)，要求第三方治理服務(wù)交易雙方，定期公開第三方治污效果和排污企業(yè)環(huán)境責(zé)任報告，這既能防止排污和第三方治污企業(yè)出現(xiàn)違約糾紛，又能防止排污和第三方治污企業(yè)相互勾結(jié)、偷排漏排、欺騙政府環(huán)境監(jiān)測部門。

一旦出現(xiàn)違法情況，除了對排污主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰，還應(yīng)將其納入誠信單位的負(fù)面清單，限制其享有融資、擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等方面的政策，從而形成全社會監(jiān)督排污行為的行業(yè)自律體系，完善全社會的誠信體系。

作者簡介：管理學(xué)博士，上海社會科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所助理研究員，“資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展”創(chuàng)新型智庫團(tuán)隊成員