我國溫室氣體排放總量大、增長快，已經(jīng)成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立綠色低碳的生態(tài)文明社會面臨的重要挑戰(zhàn)。建立碳排放權(quán)交易市場，實施碳排放權(quán)交易制度，可以充分體現(xiàn)碳排放空間的資源屬性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成強有力的倒逼機(jī)制，促使企業(yè)加強碳排放管理，通過各種手段有效控制自身碳排放，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，加快推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為落實我國碳排放強度下降目標(biāo)，實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展發(fā)揮積極作用。為此，黨中央、國務(wù)院對全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)高度重視，多次作出明確部署?！笆濉薄兑?guī)劃》綱要提出逐步建立碳排放交易市場，十八屆三中全會要求推行碳排放權(quán)交易制度，《生態(tài)文明體制改革總體方案》將推行碳排放權(quán)交易制度作為重點任務(wù)，十八屆五中全會再次提出建立碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用和投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場，習(xí)近平主席在2015年9月鄭重宣布我國將于2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場。

按照黨中央、國務(wù)院的要求和部署，我委有序推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)各項工作任務(wù)。2011年底，國家發(fā)展改革委在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7個省市啟動了碳排放權(quán)交易試點，為建立全國碳排放權(quán)交易市場探索路徑。目前7個試點省市都建立起了碳排放權(quán)交易制度體系，并先后啟動交易，市場運行順利、平穩(wěn)，積累了豐富的市場建設(shè)和運行經(jīng)驗，為試點省市控制溫室氣體排放、推進(jìn)低碳發(fā)展發(fā)揮了重要作用。試點工作的順利開展，充分說明在我國推行碳排放權(quán)交易具備可行性，為建立全國性的碳排放權(quán)交易市場奠定了基礎(chǔ)。

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，建立碳排放權(quán)交易制度體系，立法是前提和必要條件。需要通過較高層級的立法，從法律上明確碳排放權(quán)交易主管部門的職責(zé)范圍，明晰參與各方的權(quán)利與義務(wù)，對違法違規(guī)行為規(guī)定強有力的處罰手段，才能督促企業(yè)履行減排義務(wù)，確保市場機(jī)制切實發(fā)揮作用，促進(jìn)市場制度健康穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)控制溫室氣體排放的目標(biāo)。

2014年，中央改革辦將“制定全國碳排放權(quán)交易管理辦法”列為我委牽頭的經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制重點改革任務(wù)。按照改革工作進(jìn)度，我司起草了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），經(jīng)商法規(guī)司于2014年10月23日提交委主任辦公會審議通過后上報國務(wù)院，擬由國務(wù)院發(fā)布實施。當(dāng)時國務(wù)院法制辦表示，出臺行政法規(guī)需要履行必要的程序，時限較為緊張，建議我委先以部門規(guī)章形式發(fā)布，作為開展相關(guān)工作的依據(jù)，確保完成當(dāng)年改革任務(wù)，也為后續(xù)出臺行政法規(guī)奠定基礎(chǔ)。根據(jù)法制辦意見，經(jīng)報中央改革辦和國務(wù)院辦公廳同意我委于2014年12月10日以部門規(guī)章(國家發(fā)展改革委第17號令)的形式發(fā)布了《暫行辦法》。在《暫行辦法》基礎(chǔ)上，我委組織專家對內(nèi)容進(jìn)一步提煉和簡化，起草了《碳排放權(quán)交易管理條例》（以下簡稱《條例》），擬作為行政法規(guī)，按照相關(guān)的立法程序提請國務(wù)院審議。

《條例》（征求意見稿）完成后我委于今年4月征求了國務(wù)院法制辦和有關(guān)部門，全國各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的意見。今年7月，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》(國發(fā)(2013)39號)的要求又邀請國務(wù)院法制辦、企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個人針對《條例》涉及行政許可問題召開了聽證會。根據(jù)各方意見，我們與法制辦進(jìn)行了多次溝通，對《條例》內(nèi)容反復(fù)修改完善，完成了《條例》（送審稿）。

《條例》（送審稿）共七章、三十七條，涵蓋了碳排放權(quán)交易的各個環(huán)節(jié)。

第一章“總則”（第一至四條），闡明了立法目的，明確了碳排放權(quán)交易的適用范圍、管理部門及其職責(zé)，以及覆蓋范圍的確立原則。

第二章“配額管理”（第五至十五條），明確了碳排放權(quán)交易的配額管理制度，包括重點排放單位和排放配額總量的確定、配額權(quán)屬、排放配額的分配原則、分配方法和分配程序、配額分配收益，明晰了地方剩余配額的歸屬等關(guān)鍵問題。本文來源于易碳家。

第三章“市場交易”（第十六至二十條），明確了交易產(chǎn)品、交易主體、交易機(jī)構(gòu)和交易信息公開，同時對市場調(diào)節(jié)等重要問題進(jìn)行了規(guī)定。

第四章“報告、核查與清繳”（第二十一至二十七條），規(guī)定了重點排放單位碳排放監(jiān)測、報告與核查的程序和要求，以及對相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理程序。確定了重點排放單位履行配額清繳義務(wù)的程序、使用抵消機(jī)制和公布清繳情況的要求。

第五章“信息公開和監(jiān)督管理”（第二十八至三十條），明確了碳排放權(quán)交易的信息公開、國務(wù)院和省級碳交易主管部門的監(jiān)管范圍、相關(guān)的信用管理制度等。

第六章“法律責(zé)任”（第三十一至三十五條），規(guī)定了對重點排放單位、核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、主管部門和各參與方的法律責(zé)任，以及對違法違規(guī)行為實施處罰的方式和程序。

第七章“附則”（第三十六至三十七條），對《條例》中的出現(xiàn)的專有名詞進(jìn)行了解釋，并明確了《條例》的生效時間。

碳排放權(quán)交易市場屬強制性市場，根據(jù)國際和國內(nèi)試點省市的經(jīng)驗，必須依靠強有力的立法，對參與的企業(yè)范圍、碳排放配額的清繳義務(wù)、碳排放報告與核查要求、相關(guān)的處罰措施等作出具有較強法律約束力的規(guī)定，市場才能正常運轉(zhuǎn)。從碳排放權(quán)交易試點省市的實踐看，部門規(guī)章的效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須在更高層級上立法，才能支撐碳排放權(quán)交易市場的建立和運行。2014年我委以部門令出臺的《暫行辦法》對碳排放權(quán)交易的主要環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，是開展前期基礎(chǔ)工作的依據(jù)。按照《暫行辦法》的規(guī)定，我委組織地方主管部門開展企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)報送，非試點省市也在嘗試開展企業(yè)碳排放配額分配等先期工作。在實施過程中，地方主管部門和企業(yè)普遍反映部門規(guī)章約束力不夠，難以真正推行碳排放權(quán)交易。因此，實施全國碳排放權(quán)交易迫切需要在立法層面規(guī)定企業(yè)的減排義務(wù)，明確各級管理部門的職責(zé)分工，對違法行為做出強有力的處罰決定，確保市場的順利運行和健康發(fā)展。鑒于此，我委充分借鑒國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗，征詢了我委法規(guī)司、全國人大環(huán)資委等有關(guān)部門的意見，組織專家對《暫行辦法》的內(nèi)容進(jìn)一步提煉和簡化，力求突出實施碳排放權(quán)交易的核心問題，形成了《條例》的文本。國務(wù)院出臺的《條例》將作為實施全國碳排放權(quán)交易的法律依據(jù)，《暫行辦法》將自動廢止。我委也將按照《條例》的規(guī)定，出臺具體的配套細(xì)則，依法對碳排放權(quán)交易市場進(jìn)行管理。

《條例》規(guī)定，碳排放權(quán)交易市場按照國家和地方兩級管理體系進(jìn)行管理，并分別明確了中央和地方主管部門的職責(zé)范圍。主要考慮是碳排放總量控制的責(zé)任主體是各省區(qū)市，碳排放權(quán)交易的配額總量也將分配到各省區(qū)市，因此賦予地方必要的管理職能，能夠保證落實碳排放總量控制責(zé)任目標(biāo)和相關(guān)政策措施，且充分調(diào)動地方積極性，符合中央簡政放權(quán)的方針。對于覆蓋范圍、配額總量、配額分配方法等重要的頂層設(shè)計，則由國務(wù)院碳交易主管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，否則會出現(xiàn)政出多門，難以形成全國統(tǒng)一市場。征求地方意見過程中，根據(jù)地方反映的意見和工作實際需要，考慮將計劃單列市也作為地方碳交易主管部門，與省區(qū)市并行管理。

碳排放權(quán)交易的主要產(chǎn)品是排放配額，配額的數(shù)量多少、真實與否主要依靠核查機(jī)構(gòu)的核查。因此，核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)能力、職業(yè)操守和業(yè)務(wù)程序直接關(guān)系著市場交易的合格性與公平性。從其他國家碳市場經(jīng)驗看，都需要國家設(shè)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一對核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行審核，授予具備一定能力的機(jī)構(gòu)開展核查工作的資質(zhì)。同時，制定規(guī)范的核查工作指南，對核查機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行必要的監(jiān)管，堅決懲處造假、舞弊和其他謀取不正當(dāng)利益的行為。鑒于此，我們認(rèn)為對核查機(jī)構(gòu)的管理必須由國家主管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，設(shè)定必要的準(zhǔn)入門檻，制定和實施全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保核查工作的客觀、公平、公正。在聽證會上，也專門就此事項進(jìn)行了說明，聽取了各方的意見。

五、對各單位反饋意見的吸收情況

各部門、各地方都充分肯定開展碳排放權(quán)交易的必要性和緊迫性，并對建立碳排放權(quán)交易市場提出了若干合理建議，主要包括對內(nèi)容進(jìn)行整合和簡化、提高表述的準(zhǔn)確性、明確立法的層級和出臺形式、進(jìn)一步明確國家和地方的職責(zé)分工等，對此我們都予以吸收。對未能吸收的意見，我們也逐一進(jìn)行了研究和分析。主要有以下幾個方面：

（一）關(guān)于《條例》規(guī)定技術(shù)細(xì)節(jié)的建議

各部門、各地方圍繞碳市場各個要素，建議對溫室氣體種類、行業(yè)范圍、總量設(shè)定、配額分配、第三方核查、信息公布時限、配額預(yù)留比例等若干具體環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，考慮到《條例》不宜對技術(shù)細(xì)節(jié)作出詳細(xì)規(guī)定，我們認(rèn)為目前的《條例》已經(jīng)體現(xiàn)了碳交易最重要的基本要求，其余規(guī)定將在下一步出臺的相關(guān)配套細(xì)則中予以體現(xiàn)。

（二）關(guān)于部門職責(zé)分工的建議

科技部、環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、能源局、民航局、住建部、西藏自治區(qū)等部門和地方建議設(shè)立全國碳交易市場管理部門聯(lián)席會議，由我委會同其他有關(guān)部門監(jiān)管。對此，我們認(rèn)為如果主管部門涉及多個部門，不利于統(tǒng)一管理，也不符合中央簡政放權(quán)的精神，故未予吸收?！稐l例》中已經(jīng)對相關(guān)部門的職責(zé)有所表述，在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、實施監(jiān)督管理方面時，我委也將聽取相關(guān)部門和行業(yè)協(xié)會的意見。青海省由于自身氣候變化工作職責(zé)分工特殊，建議在各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展和改革委員會后增加“或省級人民政府確定的主管部門”作為碳排放權(quán)交易的省級碳交易主管部門，對此，我們從工作部署考慮，認(rèn)為應(yīng)保持全國碳市場管理的一致性，均由發(fā)展和改革部門主管碳排放權(quán)交易，對于工作組織安排特殊的地區(qū)，由省政府協(xié)調(diào)解決，故未予吸收。

（三）關(guān)于體現(xiàn)地區(qū)差異的建議

有部分地方提出我國東中西部地區(qū)發(fā)展差異較大，在實施碳排放權(quán)交易時，如果采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)會有失公平，同時影響西部地區(qū)的發(fā)展，建議在《條例》中明確體現(xiàn)地區(qū)差異、區(qū)別對待的原則。對此，我們的考慮是全國碳市場如果要實現(xiàn)真正的流通，必須體現(xiàn)碳排放配額的等價性，在關(guān)鍵問題上應(yīng)盡量采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，避免自由裁量，將交易變成扶貧，市場失去公信力。但是在具體制定和出臺相關(guān)細(xì)則和指南的時候，我們將認(rèn)真考慮地方的意見，適度體現(xiàn)差異性，避免對西部地區(qū)造成影響。

（四）關(guān)于增加部門和地方權(quán)限的建議

廣東省建議增加“由省級碳交易主管部門指定增加納入行業(yè)和單位的報告核算方法，報國務(wù)院碳交易主管部門備案后實施?！蔽覀兛紤]為了保證公平，減少自由裁量，所有的報告核算方法都由國務(wù)院碳交易主管部門統(tǒng)一制定。交通運輸部建議規(guī)定行業(yè)主管部門可根據(jù)本行業(yè)實際情況，增加重點納入單位。對此我們認(rèn)為管理模式必須保持一致性，碳排放權(quán)交易已經(jīng)明確采取屬地管理，由省級主管部門提出重點排放單位?！稐l例》規(guī)定省級碳交易主管部門依據(jù)免費配額分配方法，提出本行政區(qū)域內(nèi)各重點排放單位的免費配額數(shù)量，報國務(wù)院碳交易主管部門確定后進(jìn)行分配，北京市、山東省、陜西省等建議省市級免費配額分配方案不需要報國務(wù)院碳交易主管部門確定。我們認(rèn)為，為保證全國范圍內(nèi)同一個行業(yè)內(nèi)免費配額分配的一致性和公正性，避免地方保護(hù)主義，應(yīng)該由國務(wù)院碳交易主管部門確定各地上報的企業(yè)配額數(shù)量后，再進(jìn)行具體的企業(yè)分配，故未予吸收。本文來源于易碳家。

（五）關(guān)于期貨的建議

證監(jiān)會建議在“交易產(chǎn)品”中刪除碳期貨。我們認(rèn)為市場需要保證活躍程度，黨中央、國務(wù)院也鼓勵金融創(chuàng)新，應(yīng)在條件具備的時候?qū)⑻计谪浖{入，這是國際上所有碳排放權(quán)交易體系的通行做法，故未予吸收。

（六）關(guān)于核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)的建議

山東省、海南省、新疆自治區(qū)等建議由地方碳交易主管部門負(fù)責(zé)確認(rèn)核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)并進(jìn)行管理。對此，我們認(rèn)為核查機(jī)構(gòu)的管理涉及交易產(chǎn)品的公信力，必須由國務(wù)院主管部門按照全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在國家層面統(tǒng)籌管理，確保核查工作的公平、公開。因此，故未予吸收。工業(yè)信息化部建議增加“優(yōu)先支持現(xiàn)有節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為碳排放核查機(jī)構(gòu)”。對此我們認(rèn)為現(xiàn)有節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)只要符合條件，都將被授予碳排放核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)，不宜在《條例》中明確，故未予吸收。

六、聽證會的主要情況

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（國發(fā)(2013)39號）的要求，國家發(fā)展改革委于2015年7月29日組織召開了“《全國碳排放權(quán)交易管理條例（草案）》涉及行政許可問題聽證會”，對碳排放配額分配與清繳、經(jīng)濟(jì)處罰以及碳排放核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定等新設(shè)行政許可進(jìn)行公開聽證。此次聽證會邀請代表50余人，包括來自國務(wù)院法制辦、北京市:上海市等碳排放權(quán)交易試點地區(qū)的代表，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院、中國電力企業(yè)聯(lián)合會、世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國內(nèi)外非政府機(jī)構(gòu)的代表，國家電網(wǎng)、中國石化、中國海油、神華集團(tuán)、首鋼集團(tuán)等重點排放單位的代表，中國華測認(rèn)證等第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的代表，以及有關(guān)個人代表。

聽證會上，清華大學(xué)從我國應(yīng)對氣候變化的壓力和責(zé)任，控制溫室氣體排放的目標(biāo)、政策和手段，碳排放權(quán)交易的理論和國內(nèi)外實踐，碳排放權(quán)交易制度與煤炭消費總量控制、節(jié)能減排及其他產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同效應(yīng)等方面，論證了制訂《條例》的合法性、必要性和合理性。中國質(zhì)量認(rèn)證中心就建立核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)制度的合法性、必要性和合理性進(jìn)行了說明。參與聽證會的各方也積極提出意見，主要有以下幾個方面:

（一）碳排放權(quán)交易試點地區(qū)的意見

《條例》對全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)必不可少，是依法行政的要求。試點省市的經(jīng)驗說明了通過立法明確配額分配管理和核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的必要性。北京市、上海市兩地有立法作支撐，碳排放權(quán)交易進(jìn)展順利，有效地促進(jìn)了區(qū)域碳排放控制目標(biāo)的實現(xiàn)，并起到協(xié)同減少能源消費和大氣污染物排放等作用。配額分配管理、違約懲罰、核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理是確保交易體系順利運行的重要前提，必須要有嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)。

（二）行業(yè)企業(yè)的建議

企業(yè)代表表示，與其他的節(jié)能減排政策相比，碳排放權(quán)交易更加公開、透明，并給予了企業(yè)真正的決策權(quán)力。通過參與試點，企業(yè)能耗和碳排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計管理、節(jié)能減排的意識和能力都得到了極大的加強。《條例》等高層級法律的出臺，將促進(jìn)控制溫室氣體排放在企業(yè)戰(zhàn)略地位中的提高，有利于全國同一行業(yè)的公平競爭和發(fā)展，也有利于企業(yè)更好地參與國際競爭。同時，不少企業(yè)表達(dá)了希望主管部門加強碳交易的相關(guān)培訓(xùn)，尤其是對企業(yè)高層進(jìn)行培訓(xùn)的意愿。本文來源于易碳家。

（三）行業(yè)協(xié)會、國際機(jī)構(gòu)和個人代表的意見

碳排放權(quán)交易是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，《條例》有利于生態(tài)文明建設(shè)的法制化和制度化，設(shè)立相關(guān)的行政許可不違反國務(wù)院簡政放權(quán)的要求。完善的法律制度，有利于減少政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)，有利于碳排放權(quán)交易的公開、透明。按照黨中央、國務(wù)院的規(guī)劃和要求，為盡早實現(xiàn)建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場的目標(biāo)，建議盡快出臺《條例》。

此外，一些代表還表達(dá)了對全國碳排放權(quán)交易體系具體細(xì)節(jié)設(shè)計的關(guān)心，建議考慮行業(yè)層面和區(qū)域?qū)用娲嬖诘牟町?，多吸收行業(yè)協(xié)會的意見，為企業(yè)集團(tuán)統(tǒng)一管理碳排放配額創(chuàng)造條件等。對此，我們也進(jìn)行了回應(yīng)和說明，并在會議結(jié)束后組織起草小組認(rèn)真梳理和研究了聽證會上各方反映的意見，進(jìn)一步對《條例》內(nèi)容進(jìn)行了完善，補充相關(guān)的論證材料，與相關(guān)利益方加強溝通，增強了《條例》的可操作性。