劃定生態(tài)保護紅線對綠色發(fā)展具有重要的保障作用。本文基于生態(tài)文明制度建設與綠色發(fā)展的客觀要求，對生態(tài)保護紅線的內涵、管控要求與管控措施等生態(tài)保護紅線劃定關鍵問題進行了系統(tǒng)論述，旨在為積極踐行“兩山”理論提供技術指導與思路參考。

習近平總書記強調：“綠水青山就是金山銀山”。破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立并切實貫徹綠色發(fā)展理念。習近平總書記的綠色發(fā)展理念是把馬克思主義生態(tài)理論與當今時代發(fā)展特征相結合，將生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程的全新發(fā)展理念，這標志著生態(tài)文明建設被提高到了前所未有的高度，是從總體上改善環(huán)境質量、全面建成小康社會的必然選擇。

習近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境用途管制必須遵循自然規(guī)律”。中共中央、國務院先后發(fā)布的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》與《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，要深化生態(tài)文明制度改革，劃定生態(tài)保護紅線。日前，國家發(fā)改委、財政部、國土部、環(huán)保部、水利部、農業(yè)部、林業(yè)局、能源局、海洋局等9部委聯(lián)合制定發(fā)布了《關于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》，明確提出“強化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標約束”。毋庸置疑，生態(tài)紅線的劃定，是綠色發(fā)展的保障。本文基于生態(tài)文明制度建設與綠色發(fā)展的客觀要求，對生態(tài)保護紅線的內涵、管控要求與管控措施等關鍵問題進行了系統(tǒng)論述，旨在為積極踐行“兩山”理論提供技術指導與思路參考。

生態(tài)保護紅線是指在自然生態(tài)服務功能、環(huán)境質量安全、自然資源利用等方面，需要實行嚴格保護的空間邊界與管理限值，以維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康。生態(tài)保護紅線具有系統(tǒng)完整性、強制約束性、協(xié)同增效性、動態(tài)平衡性、操作可達性等特征。廣義上的生態(tài)保護紅線包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線、自然資源利用上線。狹義上的生態(tài)保護紅線則專指生態(tài)功能保障基線。其中，生態(tài)功能保障基線是“空間”的概念，環(huán)境質量安全底線是“標準”的概念，自然資源利用上線是“承載力”的概念。

生態(tài)功能保障基線包括禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)紅線、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)紅線和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)生態(tài)紅線。紅線范圍內禁止進行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，從而有效保護我國珍稀、瀕危并具代表性的動植物物種及生態(tài)系統(tǒng)，維護我國重要生態(tài)系統(tǒng)的主導功能。禁止開發(fā)區(qū)紅線范圍可包括自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、世界文化自然遺產、地質公園等。自然保護區(qū)應全部納入生態(tài)保護紅線的管控范圍，明確其空間分布界線。其他類型的禁止開發(fā)區(qū)根據(jù)其生態(tài)保護的重要性，通過生態(tài)系統(tǒng)服務重要性評價結果確定是否納入生態(tài)保護紅線的管控范圍。

環(huán)境質量安全底線是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的糧食、維護人類生存的基本環(huán)境質量需求的安全線，包括環(huán)境質量達標紅線、污染物排放總量控制紅線和環(huán)境風險管理紅線。環(huán)境質量達標紅線要求各類環(huán)境要素達到環(huán)境功能區(qū)要求。具體而言，要求大氣環(huán)境質量、水環(huán)境質量、土壤環(huán)境質量等均符合國家標準，確保人民群眾的安全健康。污染物排放總量控制紅線要求全面完成減排任務，有效控制和削減污染物排放總量。

自然資源利用上線是促進資源能源節(jié)約，保障能源、水、土地等資源高效利用，不應突破的最高限值。自然資源利用上線應符合經(jīng)濟社會發(fā)展的基本需求，與現(xiàn)階段資源環(huán)境承載能力相適應。能源利用紅線是特定經(jīng)濟社會發(fā)展目標下的能源利用水平，包括能源消耗總量、能源結構和單位國內生產總值能耗等。水資源利用紅線是建設節(jié)水型社會、保障水資源安全的基本要求，包括用水總量和用水效率等。土地資源利用紅線是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、促進土地資源有序利用與保護的用地配置要求，使耕地、森林、草地、濕地等自然資源得到有效保護。

生態(tài)保護紅線的實質是生態(tài)安全的體現(xiàn)，目的是建立最為嚴格的生態(tài)保護制度，禁止與生態(tài)保護無關的生產建設，對生態(tài)功能保護、環(huán)境質量安全和自然資源利用等方面提出更高監(jiān)管要求，從而促進人口資源環(huán)境的健康發(fā)展。

作為區(qū)域生態(tài)安全的底線，生態(tài)保護紅線劃定后，應做到“一線一策”，滿足以下管控要求。

（1）性質不轉換。生態(tài)保護紅線區(qū)內的自然生態(tài)用地不可轉換為非生態(tài)用地，生態(tài)保護的主體對象保持相對穩(wěn)定。

（2）功能不降低。生態(tài)保護紅線區(qū)內的自然生態(tài)系統(tǒng)功能能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，退化生態(tài)系統(tǒng)功能得到不斷改善。

（3）面積不減少。生態(tài)保護紅線區(qū)邊界保持相對固定，區(qū)域面積規(guī)模不可隨意減少。

（4）責任不改變。生態(tài)保護紅線區(qū)的林地、草地、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)按照現(xiàn)行行政管理體制實行分類管理，各級地方政府和相關主管部門對紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責。

1、統(tǒng)一協(xié)調

生態(tài)紅線的管理涉及林業(yè)、國土資源、水利以及環(huán)保等十余政府相關部門，因此需要使各部門共同參與生態(tài)紅線制度的實施，明確任務分工，構建有效的協(xié)調機制。生態(tài)紅線制度協(xié)調機制主要包括：成立生態(tài)紅線專家委員會與生態(tài)紅線制度實施領導小組，形成協(xié)調管理的組織框架，明確職責權限，健全機制，以加強協(xié)調實施能力，真正保證生態(tài)紅線的有效實施。根據(jù)當前的政治體制特點與制度實施的需求，為各部門的交流協(xié)作搭建統(tǒng)一協(xié)調機制，提高生態(tài)紅線制度實施過程中處理問題的效率和科學性。

2、完善監(jiān)管

監(jiān)管機制是各級政府落實生態(tài)責任、履行生態(tài)職能的根本保障。因此，要建立一個以生態(tài)紅線管理部門為主體，新聞媒體、社會組織和公眾廣泛參與的統(tǒng)一監(jiān)管機制。要對生態(tài)紅線范圍內的生態(tài)資產進行審計和監(jiān)督，對有關行政主管部門的生態(tài)責任履行、落實情況進行監(jiān)督，對生態(tài)執(zhí)法部門的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，對政府的有關生態(tài)決策和管理行為進行監(jiān)督。通過多方位、多層次的監(jiān)督，建立統(tǒng)一、有力的監(jiān)管機制，突出環(huán)保部門和地方政府的生態(tài)職能和生態(tài)責任，并使其在有效監(jiān)督下得到切實落實。

3、分類分級

生態(tài)保護紅線區(qū)域實行“分類劃定、分級管控”的原則，針對不同類型的生態(tài)保護紅線區(qū)域，實行分級保護措施，采取差別化的管控措施，嚴禁違背管控措施的開發(fā)建設活動。在對自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、重要濕地、水土保持區(qū)與生物多樣性保護區(qū)等生態(tài)保護紅線分類劃定的基礎上，根據(jù)生態(tài)保護紅線區(qū)域的類型與特征，結合保護區(qū)的管理要求，制定分級管控措施。

4、搭建平臺

在生態(tài)保護紅線劃分方案的基礎上，利用現(xiàn)勢地形圖、高分辨率遙感影像圖、土地權屬、相關職能部門的管理保護界限，結合外業(yè)踏勘核查，確定生態(tài)保護紅線的空間范圍，形成生態(tài)保護紅線線管理圖則，建立結構完整、功能齊全、技術先進、天地一體的生態(tài)保護紅線數(shù)字化綜合管理平臺。建立健全生態(tài)保護紅線生態(tài)狀況監(jiān)控，制定生態(tài)保護紅線監(jiān)測評估的技術標準體系。加強生態(tài)保護紅線信息系統(tǒng)與政府電子信息平臺相聯(lián)結，促進生態(tài)行政管理和社會服務信息化，提高各級生態(tài)管理部門和其他相關部門的綜合決策能力和辦事效率。

5、加強考核

將生態(tài)保護紅線管控納入考核指標，將使領導干部的工作重點由片面追求經(jīng)濟增長轉向經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境全面協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。不但要考察各級干部在任期間是否完成了責任目標，更要了解其任期內是否出現(xiàn)生態(tài)資產的減少和生態(tài)質量的下降。建立健全領導干部離任生態(tài)審計制度，以實施干部離任生態(tài)資產審計為抓手，推動領導干部守法守紀、守規(guī)盡責，促進生態(tài)資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。探索離任審計與任中審計、與領導干部經(jīng)濟責任審計以及其他專業(yè)審計相結合的組織形式，發(fā)揮好審計監(jiān)督作用。

（1）生態(tài)保護紅線與主體功能區(qū)劃的關系

主體功能區(qū)規(guī)劃是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃。主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Χ_定的不同開發(fā)方式和開發(fā)格局的國土空間單元。國土空間一般可分為以提供工業(yè)品和服務產品為主體功能的城市化地區(qū)，以提供農產品為主體功能的農業(yè)地區(qū)，以及以提供生態(tài)產品為主體功能的生態(tài)地區(qū)等。

主體功能區(qū)規(guī)劃從宏觀上指導區(qū)域產業(yè)發(fā)展，以行政單元為邊界，涵蓋了國土的全部空間；生態(tài)保護紅線則更加明確具體，強調的是對具有重要生態(tài)功能區(qū)域的保護，主要針對以提供生態(tài)產品為重點的生態(tài)地區(qū)。因此，生態(tài)保護紅線是在主體功能區(qū)規(guī)劃指導下實施生態(tài)空間保護和管控的具體化，也是主體功能區(qū)規(guī)劃的基本要求。

（2）生態(tài)保護紅線與生態(tài)功能區(qū)劃的關系

生態(tài)功能區(qū)劃是指根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)服務功能空間分異規(guī)律進行的空間區(qū)域劃分。生態(tài)功能區(qū)劃是建立在區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征及空間分異規(guī)律基礎上的，是根據(jù)區(qū)域不同等級生態(tài)系統(tǒng)的整體聯(lián)系性、空間連續(xù)性及相似性和相異性，探討其生態(tài)過程的特征和服務功能的重要性。

生態(tài)功能區(qū)劃能夠充分認識區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結構、過程和功能，是生態(tài)保護紅線劃分的基礎。同時，生態(tài)保護紅線的劃分也是生態(tài)功能區(qū)劃的深化和拓展，進一步明確了生態(tài)環(huán)境敏感和生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要的區(qū)域。

（3）生態(tài)保護紅線與環(huán)境功能區(qū)劃的關系

環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結構、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異對區(qū)域進行的合理劃定，目的是基于區(qū)域空間的資源和環(huán)境承載能力，通過辨析面臨的環(huán)境問題和環(huán)境保護壓力，分區(qū)制定環(huán)境保護目標和明確環(huán)境保護相關政策措施。

環(huán)境功能區(qū)劃是實現(xiàn)科學管理環(huán)境的一項基礎工作，按環(huán)境要素進行分區(qū)，包括水、大氣、土壤和生態(tài)等環(huán)境要素，因此，其結果往往表現(xiàn)為不同環(huán)境要素的環(huán)境功能區(qū)劃，側重于對單要素環(huán)境管理的需求。而生態(tài)保護紅線是多要素綜合的分區(qū)，強調針對生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的綜合管理。

（4）生態(tài)保護紅線與基本生態(tài)控制線的關系

基本生態(tài)控制線為保障城市基本生態(tài)安全，維護生態(tài)系統(tǒng)的科學性、完整性和連續(xù)性，防止城市建設無序蔓延，在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關法律、法規(guī)，結合城市實際情況劃定的生態(tài)保護范圍界線，劃定基本生態(tài)控制線的目的是確定城市增長邊界。

生態(tài)控制線在評估時側重土地利用性質，為最大化保留自然生態(tài)空間資源劃定生態(tài)控制線。而生態(tài)保護紅線則評估城市或區(qū)域提供生態(tài)服務功能最重要的區(qū)域、認定生態(tài)敏感區(qū)為前提，可以說生態(tài)保護紅線為基本生態(tài)控制線內“重中之重”的區(qū)域。

劃定生態(tài)保護紅線是維護國家生態(tài)功能基線的客觀需要。只有劃定生態(tài)保護紅線，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，理順環(huán)境保護與綠色發(fā)展的關系，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能，才能構建結構完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護國家生態(tài)系統(tǒng)安全。

劃定生態(tài)保護紅線是不斷改善環(huán)境質量底線的技術關鍵。只有劃定生態(tài)保護紅線，將環(huán)境污染控制、環(huán)境質量改善和環(huán)境風險防范有機銜接起來，才能確保環(huán)境質量不降級、并逐步得到改善，從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，建設天藍、地綠、水凈的美好家園。

劃定生態(tài)保護紅線是控制國家自然資源利用上線的現(xiàn)實需求。只有劃定生態(tài)保護紅線，引導人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應，促進各類資源集約節(jié)約利用，才能增強我國經(jīng)濟社會的綠色發(fā)展。（供稿單位：環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所 作者：張修玉 李遠編輯：王風云）