自2017年底宣布啟動到現(xiàn)在，中國的國家碳市場已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)了5年多，線上交易也已開展了兩年。全國碳市場目前只覆蓋發(fā)電行業(yè)，但按照此前公布的計劃，碳市場將逐步擴(kuò)容，納入鋼鐵、有色金屬、建材等其他高耗能行業(yè)。

鋼鐵行業(yè)占中國碳排放總量的15%左右，是制造業(yè)中碳排放最大的行業(yè)。將鋼鐵業(yè)納入全國碳市場，利用碳成本倒逼企業(yè)采用更低碳的制造工藝和流程，對中國的低碳轉(zhuǎn)型有著重要意義。

隨著歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的正式生效，即對來自歐盟以外的特定進(jìn)口碳排放密集型產(chǎn)品征收碳稅，中國鋼鐵企業(yè)的顧慮在持續(xù)增加。在對歐盟出口時，國內(nèi)碳定價的缺失將帶來額外的成本。面對這一壓力，業(yè)內(nèi)普遍建議將擴(kuò)大碳市場覆蓋范圍作為主要一大應(yīng)對措施。

面對著國內(nèi)”雙碳”目標(biāo)的要求和國際貿(mào)易新走向，鋼鐵行業(yè)納入國家碳市場是必然趨勢?，F(xiàn)在人們最關(guān)心的，是鋼鐵行業(yè)可能在何時、以何種形式被納入？

   “十四五”末期有望納入

全國碳市場的碳配額分配是以企業(yè)真實(shí)的碳排放數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對排放數(shù)據(jù)的要求高。發(fā)電行業(yè)首先被納入全國碳市場，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好是一個主要原因。鋼鐵行業(yè)的碳核算邊界、工序流程、能耗特征更為復(fù)雜，為碳交易奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的過程也更久。

近年來，國家部門陸續(xù)出臺了相關(guān)的通知和要求，推動鋼鐵行業(yè)完善碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。2021年，生態(tài)環(huán)境部委托中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會開展一系列工作，包括鋼鐵行業(yè)配額分配方案制定以及核算、報告、核查（MRV）體系研究等。2022年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)重點(diǎn)工作的通知》，要求除電力外其他行業(yè)的企業(yè)報送2021年度溫室氣體排放報告并對其溫室氣體排放報告進(jìn)行核查。

鋼鐵生產(chǎn)的主要工藝流程包括混礦、燒結(jié)、球團(tuán)、煉鋼、煉鐵、軋鋼等。目前，煉焦、燒結(jié)、球團(tuán)、高爐煉鐵、轉(zhuǎn)爐煉鋼、電爐煉鋼等六種主要產(chǎn)品工序已納入全國碳市場核算、報告、核查（MRV），這也推動著鋼鐵行業(yè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的逐漸完善。

2023年6月，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院召開了鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場專項(xiàng)研究第一次及第二次工作會議，召集了行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、研究機(jī)構(gòu)、第三方核查機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量，就鋼鐵行業(yè)碳核算邊界、鋼鐵分工序配額分配、核算報告等關(guān)鍵問題展開交流與討論。會議提出盡快確定鋼鐵企業(yè)碳配額分配的主要工序、分配基準(zhǔn)線及碳排放量核算方法，完成鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場初步方案。

從國家部門近年來工作動向和行業(yè)內(nèi)專家的觀點(diǎn)判斷，鋼鐵行業(yè)的碳配額分配實(shí)施方案有望在“十四五”末期形成，鋼鐵行業(yè)成為繼發(fā)電行業(yè)之后第二批納入全國碳市場的重點(diǎn)排放行業(yè)之一。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的生效將對中國鋼鐵產(chǎn)品的出口貿(mào)易產(chǎn)生一定影響，這或許也將促進(jìn)鋼鐵行業(yè)盡快納入全國碳市場，以避免因國內(nèi)碳定價缺失造成額外的碳成本。

配額分配有望采用基準(zhǔn)值法

企業(yè)納入了碳市場之后，在一定時期內(nèi)的二氧化碳排放存在上限，這個限額被稱為碳配額。碳配額由政府主管部門核定并分配，企業(yè)為了履約，每年必須核銷與自身碳排放等量的碳配額。碳配額分配是碳市場頂層制度設(shè)計的重要一環(huán)，鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場后將采取哪種配額分配方法尚未最終確定。

鋼鐵行業(yè)的碳配額分配有兩種主要方法，即歷史法和基準(zhǔn)值法。歷史法按照企業(yè)的歷史碳排放強(qiáng)度或碳排放總量核定碳配額，可以理解為企業(yè)與自己的過去作比較；基準(zhǔn)值法按照行業(yè)基準(zhǔn)碳排放強(qiáng)度核定碳配額，相當(dāng)于企業(yè)之間橫向比較。基準(zhǔn)值為采用不同前百分比下的企業(yè)碳強(qiáng)度均值，例如歐盟碳市場選取生產(chǎn)效率最高的前10%企業(yè)指定基準(zhǔn)線。

在其他國家和地區(qū)的碳市場中，鋼鐵行業(yè)碳配額分配方法主要是基準(zhǔn)線法，例如歐盟碳市場中，通過基準(zhǔn)法給六種主要鋼鐵工序和產(chǎn)品設(shè)定免費(fèi)配額碳強(qiáng)度基準(zhǔn)值。不過，基準(zhǔn)值對數(shù)據(jù)的要求更高，因而在中國的試點(diǎn)碳市場中，歷史法更為主流。

在國內(nèi)的8個地方試點(diǎn)碳市場中，有6個（天津、湖北、上海、福建、重慶、廣東）已覆蓋鋼鐵行業(yè)，其中有5個地方試點(diǎn)采取了歷史法，僅廣東采用了分工序基準(zhǔn)值法和歷史法相結(jié)合的方法。

歷史法的設(shè)計機(jī)制中存在一個重要缺欠，不利于激勵工藝落后的企業(yè)提高效率和減排表現(xiàn)。基于企業(yè)在過去的表現(xiàn)，已經(jīng)開展較多減排工作、能效較高的企業(yè)因歷史碳排放量低，獲得的碳配額較少，而碳排放強(qiáng)度大、工藝落后的企業(yè)的碳配額限制卻相對寬松?；鶞?zhǔn)線法會更傾向于向行業(yè)技術(shù)先進(jìn)企業(yè)提供碳配額，對中、低能效水平企業(yè)帶來負(fù)擔(dān)，激勵各企業(yè)向行業(yè)基準(zhǔn)以上水平發(fā)展。因?yàn)樘紡?qiáng)度低的企業(yè)實(shí)際產(chǎn)生的碳排放量低于按基準(zhǔn)值獲得的配額，碳強(qiáng)度高的企業(yè)實(shí)際產(chǎn)生的碳排放量高于按基準(zhǔn)值獲得的配額。

在全國碳市場中針對鋼鐵行業(yè)采取基準(zhǔn)值法的基礎(chǔ)正在逐漸鞏固。一方面，中國地方試點(diǎn)碳市場覆蓋了寶鋼、武鋼、首鋼等大型企業(yè)，在過去幾年的運(yùn)作中積累了經(jīng)驗(yàn)；另一方面，全國溫室氣體年排放量達(dá)2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量及以上的鋼鐵企業(yè)已開始將其碳排放等相關(guān)數(shù)據(jù)報送至生態(tài)環(huán)境部，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)在日趨完善。

目前全國碳市場采用基準(zhǔn)線法為發(fā)電行業(yè)分配碳配額，因此確定納入全國碳市場的行業(yè)基準(zhǔn)線是開展全國碳市場一項(xiàng)重要性基礎(chǔ)工作。在今年6月鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場專項(xiàng)研究第二次工作會議上也提出要盡快確定鋼鐵行業(yè)碳配額分配基準(zhǔn)線。此外，歐盟CBAM覆蓋的鋼鐵產(chǎn)品基準(zhǔn)值是基于歐盟碳市場中設(shè)定的免費(fèi)配額碳強(qiáng)度基準(zhǔn)值，考慮到應(yīng)對歐盟CBAM的需求，鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場后采用基準(zhǔn)值法進(jìn)行碳配額分配的可能性較大。

碳市場倒逼鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)型

目前中國鋼鐵行業(yè)占GDP的5%，產(chǎn)量超過全球鋼鐵總產(chǎn)量的一半。但是不同于歐盟等國家以廢鋼回收為主要模式的短流程煉鋼，中國鋼鐵生產(chǎn)中以鐵礦石為原料的長流程煉鋼占比達(dá)90%以上。根據(jù)世界鋼鐵協(xié)會統(tǒng)計，2019年中國粗鋼產(chǎn)量中，長流程占比90%，短流程占比10%；除中國外，海外長流程占比52%，短流程占比48%。

以煤、焦炭為主的長流程工藝存在生產(chǎn)成本低、碳排放強(qiáng)度大的特點(diǎn)。鋼鐵行業(yè)的減排需要綜合考慮節(jié)能提效、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減污降碳等各類措施，并合理利用碳市場機(jī)制。

《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》提出，碳配額在”初期以免費(fèi)分配為主，根據(jù)國家要求適時引入有償分配，并逐步擴(kuò)大有償分配比例”。企業(yè)通過市場競價方式獲得有償配額，因而有償分配比例的上升會增加企業(yè)的履約壓力。

隨著免費(fèi)配額的收緊，減排表現(xiàn)好的企業(yè)可出售剩余的碳配額，這些額外的經(jīng)濟(jì)收益可用來支持技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化工藝流程結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的良性循環(huán)；而那些效率低、減排表現(xiàn)差的企業(yè)，為了維持企業(yè)基本運(yùn)轉(zhuǎn)，則需要額外購買碳配額來履約，這將倒逼企業(yè)加速低碳轉(zhuǎn)型，包括采用更為低碳的短流程工序，否則就會因?yàn)槌杀驹黾舆M(jìn)一步喪失市場競爭力。

但是預(yù)計鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場初期是以免費(fèi)配額發(fā)放為主，對鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)成本影響不大。全國碳市場可逐步引入碳配額拍賣發(fā)放機(jī)制，提升鋼鐵行業(yè)碳配額有償分配的比例，所獲收益可用于支持企業(yè)溫室氣體減排、碳市場建設(shè)等。此外，若以行業(yè)基準(zhǔn)法向鋼鐵企業(yè)分配碳配額，還應(yīng)進(jìn)一步完善基準(zhǔn)線法碳交易的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，主要包括制定明確的溫室氣體排放監(jiān)測規(guī)則、照基準(zhǔn)線測算要求周期性審定企業(yè)上報表格、提高第三方核查執(zhí)行力度，確?；鶞?zhǔn)值支撐數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠。