2024年11月24日凌晨，在延期30小時后，關(guān)于“氣候資金新集體量化目標(biāo)”（New Collective Quantified Goal on Climate Finance，NCQG）的決定“強行”通過，隨后《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱公約）第二十九次締約方大會（COP29）暨《巴黎協(xié)定》第六次締約方會議（CMA6）終于在阿塞拜疆首都巴庫閉幕。

此次大會無疑是“資金大會”，焦點目標(biāo)是形成新的“2020年后”氣候資金目標(biāo)，取代2009年COP15達(dá)成的“到2020年發(fā)達(dá)國家動員1000億美元/年支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化”的承諾。不過“減緩氣候變化”作為全球氣候治理最重要的內(nèi)容之一，即使在“資金大會”中也是無處不在的，形成了某種“資金和減緩手牽手”的局面，勉強通過的成果可以簡單總結(jié)為：NCQG弱、減緩幾無進(jìn)展還好沒倒退。

當(dāng)然這并不是說，減緩議題有好的進(jìn)展，NCQG就會強——發(fā)達(dá)國家避免在資金方面的歷史責(zé)任是一貫的，減緩（以及其他新興國家是否出資）不及預(yù)期大約是個借口。

總之，相比新冠疫情以來的COP26（減緩大會）、COP27（損失損害大會）、COP28（全球盤點大會），COP29在各個方面都顯得黯然失色。

背景：被認(rèn)定為“資金大會”的COP29，“減緩”也是重點

2009年COP15雖然只形成了沒有法律地位的“哥本哈根協(xié)議”，但發(fā)達(dá)國家首次提出了一個量化資金支持目標(biāo)，即上文所述“到2020年達(dá)到1000億/年”（貨幣單位為美元，下同），同時，這個數(shù)字的范圍也從預(yù)想的發(fā)達(dá)國家公共資金擴展為“公共、私人來源，雙邊、多邊來源，還包括替代型的資金來源”1。2010年在COP16上這個目標(biāo)被正式化，納入《坎昆協(xié)定》。

2015年巴黎氣候大會1號決議53段決定：到2025年，在有意義的減緩行動（meaningful mitigation actions）和確保執(zhí)行透明度的背景下，發(fā)達(dá)國家應(yīng)該（shall）繼續(xù)每年1000億的資金支持規(guī)模，在2025年前，締約方應(yīng)該（shall）協(xié)商確定NCGQ，這個目標(biāo)不能低于1000億/年2。這就是COP29核心談判議題的由來。

從已有的評估結(jié)果看，“到2020年達(dá)到1000億”的目標(biāo)，發(fā)達(dá)國家并沒有如期踐行，勉強于2022年在存疑的情況下湊夠這個數(shù)字3、4; 而在2020—2024年，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家沒有足額提供應(yīng)有的資金數(shù)量5。在缺乏政治互信的狀況下，今年各國聚集在COP29討論NCGQ。

另外，2023年COP28完成了首次全球盤點（GST1），其成果中以“轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)離化石能源”（transitioning away from fossil fuels）為核心表述的能源轉(zhuǎn)型章節(jié)（第28段）格外引人注目6，被認(rèn)為明確了“立破并舉”的轉(zhuǎn)型路徑。根據(jù)決定第97段安排，確立討論GST1成果實施的“阿聯(lián)酋對話”進(jìn)程，在2024年展開磋商，希望能夠?qū)σ延泄沧R進(jìn)行具體化和深化。

此外，2021年COP26建立的減緩工作組（MWP）也要延續(xù)年度磋商。因此，在COP29這個“資金大會”上，減緩也同樣重要，特別是在“每一年都比上一年更熱”的氣候危機背景下。

以下內(nèi)容將以減緩為重點、輔以資金議題進(jìn)展進(jìn)行分析。

COP29的減緩氣候變化活動和“成果”

與一般氣候大會類似，COP29有兩條關(guān)于減緩氣候變化的軌道并行，我們姑且稱一條為“公約外”、另一條為“公約內(nèi)”。

1. “公約外”的新舊減緩倡議

“公約外”指各類氣候治理主體借氣候大會這個平臺宣稱成立或強化的各種減緩倡議。相比COP26—COP28，COP29形成的新的減緩宣言和倡議數(shù)量較少，但新舊結(jié)合并不乏亮點。

比較引人注目的是英國等25個國家以及歐盟聯(lián)合成立的“無新煤行動呼吁”（Call to Action for No New Coal）7，埃塞俄比亞等少數(shù)幾個發(fā)展中國家加入。這些國家承諾不再開發(fā)新的涉煤項目，呼吁其他國家也采取類似行動，同時支持世界勞工組織發(fā)布的“公正轉(zhuǎn)型指南”。與此同時，英國同期于巴西舉行的G20峰會（11月17—21日）現(xiàn)場正式宣布成立“清潔電力全球聯(lián)盟”（Global Clean Power Alliance，GCPA），旨在團結(jié)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家加速清潔電力技術(shù)的擴張8。美國和歐盟是這個倡議的合作伙伴，巴西、澳大利亞、非洲聯(lián)盟等承諾支持倡議的第一階段“使命”， 即資金使命，與COP29遙相呼應(yīng)。

英國有一些底氣牽頭組織這樣的以削減和淘汰煤炭消費為宗旨的倡議：2024年9月30日，英國最后一家煤電站關(guān)閉，終結(jié)了英國近150年的煤電歷史，與此同時燃?xì)獍l(fā)電站的規(guī)模也在走低。2017年英國和加拿大共同發(fā)起的“助力淘汰煤炭聯(lián)盟”（PPCA），2022年COP27上英國又領(lǐng)頭發(fā)布了“煤電清潔轉(zhuǎn)型宣言”，當(dāng)年有190個國家和地區(qū)加入了“去煤”陣營。如今的GCPA可以說是已有聯(lián)盟/宣言的升級版。更為突出的是，英國還在大會現(xiàn)場正式宣布了新一輪國家自主貢獻(xiàn)（NDC）: 2035年溫室氣體排放總量比1990年降低81%，為大會注入了不多的積極動力。

在COP28上荷蘭牽頭成立了“取消化石能源補貼聯(lián)盟”（Coalition on Phasing Out Fossil Fuel Incentives Including Subsidies，COFFIS），當(dāng)時有13個成員國，來自發(fā)展中國家的有哥斯達(dá)黎加和安提瓜巴布達(dá)。2024年該聯(lián)盟又“招兵買馬”，英國、新西蘭和哥倫比亞作為新成員也加入了。11月19日荷蘭部長主持了聯(lián)合發(fā)布會。根據(jù)國際能源署（International Energy Agency，IEA）的估算，現(xiàn)在全球每年的化石能源補貼約為1.1萬億 （正應(yīng)了那句話：錢不是沒有，只是放錯了地方），廣泛存在于大部分國家，有些明補，有些暗補。在發(fā)布會上，荷蘭部長并沒有忌諱“取消補貼”的難度和敏感度，坦言本來要求13個成員國在COP29之前都能提交關(guān)于本國化石能源補貼的基本情況，但真正做到的只有4個國家。不管怎樣，COFFIS的初衷和方向是正確的，也算是“烏云背后的陽光”。

丹麥和哥斯達(dá)黎加于2021年在COP26上聯(lián)合發(fā)起的“超越油氣聯(lián)盟”（BOGA）頗為小眾，但繼續(xù)開展活動，努力擴大“親友團”、朋友圈和影響力。11月21日丹麥環(huán)境部長主持了“超越油氣聯(lián)盟”（BOGA）記者會，歐盟、英國、哥倫比亞等助陣。該聯(lián)盟高調(diào)支持“轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)離化石能源”，與場內(nèi)消極的減緩談判形成張力。針對COP29東道國總統(tǒng)在開幕式上備受爭議的致辭，丹麥部長給予了回應(yīng)：有人說化石能源是“上帝的禮物”，我想說的是把它們好好地保存在地下才不愧為禮物。

此外，哥倫比亞代表“化石能源不擴張條約”（Fossil Fuel Non-Proliferation Treaty）主持了相關(guān)活動9，表示這個聯(lián)盟依然在線。這個 “小團體”以終結(jié)化石能源為己任，在哥倫比亞2023年加入之前，成員國均為小島嶼國家，得到了歐洲議會、世衛(wèi)組織、101位諾貝爾獎獲得者、100個城市和次國家區(qū)域支持10。

在G20巴西會場，巴西總統(tǒng)盧拉和聯(lián)合國秘書長古特雷斯聯(lián)手發(fā)布了一個非常新鮮的倡議——氣候變化信息完整性全球倡議（Global Initiative for Information Integrity on Climate Change），目的是消除針對氣候行動的錯誤信息、不實信息。7個國家已經(jīng)簽字加入。

2.“公約內(nèi)”減緩議題磋商

如前所述，與減緩直接相關(guān)的磋商有兩個，分別是針對GST1成果實施的“阿聯(lián)酋對話”（以下簡稱UAE對話）和提升減緩力度及其實施的“沙姆沙伊赫工作組”（以下簡稱MWP）。

（1）UAE對話

分歧之一：最初并且貫穿始終的分歧

最先的分歧發(fā)生在與UAE對話相關(guān)的議程設(shè)置上，即將這個議題放置在哪個渠道下進(jìn)行磋商，最終大會主席將它安置在“資金相關(guān)事宜”下（matters relating to finance）——而不是“與GST相關(guān)事宜”（Matters relating to the global stocktake）——與NCQG并行，以“不預(yù)判談判結(jié)果”的腳注表明其中立性11。這個看上去有悖常規(guī)的操作讓歐盟、小島嶼國家聯(lián)盟（AOSIS）、環(huán)境完整性集團（EIG）、最不發(fā)達(dá)國家集團（LDC）、拉美和加勒比海獨立聯(lián)盟（AILAC）大為不滿，認(rèn)為弱化了GST成果實施的全面性，而立場相近發(fā)展中國家集團（LMDC）、非洲集團（AG）和阿拉伯集團（ARAB）表示歡迎，認(rèn)為GST實施必須從資金支持的角度進(jìn)行協(xié)商。不論有意還是無意，UAE對話與NCQG這兩個關(guān)鍵議題的進(jìn)展已經(jīng)暗中關(guān)聯(lián)在一起。

議程設(shè)置反映出來的分歧貫穿整個協(xié)商過程，即歐盟等締約方建議全面實施GST1共識，特別是關(guān)于能源轉(zhuǎn)型的決議，而發(fā)展中國家集團（LMDC）等要求聚焦資金支持。加勒比海獨立聯(lián)盟（AILAC）的立場獲得了不少共鳴，即減緩、適應(yīng)和損失損害工作需要全面推進(jìn)，同時特別聚焦資金支持和其他實施方式（MoIs）, 但依然難以獲得所有締約方的首肯。

分歧之二：如何表述GST1核心成果

特別引起爭議的地方是，以沙特為首的ARAB拒絕在案文中以任何方式提及“化石燃料”（fossil fuel）, 更不同意復(fù)述GST1成果的核心表述“轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)離化石能源”。沙特等國家的立場引起了廣泛批評，認(rèn)為這背離了GST1共識，是一種倒退。

分歧之三：GST1成果實施的輸入(inputs)

現(xiàn)場反映出來的焦點問題是政府間氣候變化專門委員會（IPCC）科學(xué)評估報告與GST的關(guān)系。LMDC認(rèn)為GST不應(yīng)該只引用IPCC來源信息，還應(yīng)該關(guān)注非IPCC信息（non-IPCC source）, 遭到環(huán)境完整性集團（EIG）的反對。AILAC、LDC、歐盟、EIG、南非、澳大利亞、巴西等支持IPCC周期（一般6～7年）應(yīng)與GST周期（5年一次）保持一致，埃及表達(dá)了擔(dān)憂，認(rèn)為過于倉促可能會折損科學(xué)研究質(zhì)量。也有締約方認(rèn)為案文中不需要列出過于明確詳細(xì)的輸入和產(chǎn)出。

三版案文草案對比

從11月21日到11月24日凌晨，共有三版案文草案公布，這里分別稱之為11.21版、11.22版和11.24版，雖然最終案文沒有被大會通過，但依然值得進(jìn)行比較。

11.21版具有比較完整的結(jié)構(gòu)12，例如，GST實施的范圍、管理機構(gòu)、時間和方式、輸入、產(chǎn)出等都以小標(biāo)題的形式給出，眉目清晰。在“范圍”小標(biāo)題下有四個選項（option），分別對應(yīng)全面實施、聚焦資金支持和兩個“搭橋”方案，在第二個選項中，保留了“轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)離化石能源”表述。在“輸入”小標(biāo)題下，提及“聯(lián)合國機構(gòu)和國際組織的相關(guān)報告和其他產(chǎn)出”，IPCC評估報告顯然符合要求。

11.22版中13，小標(biāo)題全部消失，僅剩兩個大標(biāo)題，即“強化行動、支持和國際合作”“UAE對話形式”; “轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)離化石能源”消失，代之以“CMA5第1號決定第28和33段”，分別出現(xiàn)在第15段和第16段選項1，此外還出現(xiàn)了一個定量目標(biāo)：到 2030年全球儲能容量達(dá)到15億千瓦，據(jù)說這是東道國提出的目標(biāo)；至于“輸入”表述，草案第59段強調(diào)了締約方的相關(guān)報告和通訊（communications），并以國家適應(yīng)計劃、國家自主貢獻(xiàn)等舉例說明，在一定程度上弱化了IPCC的重要性。

最后提交到全會的11.24版14，去掉了唯一的定量目標(biāo)，GST1成果“第28段”重復(fù)次數(shù)削減為1次，此外與11.22版無本質(zhì)區(qū)別。注意到現(xiàn)場存在強烈的反對意見后，大會主席決定擱置這個草案，2025年繼續(xù)磋商。從現(xiàn)實意義上看，一個討論GST1成果實施的決定不能直面GST1成果的核心共識，顯然沒有通過的合理性。相比大會主席強行通過NCQG決定，這個“不通過”值得贊賞。

（2）MWP磋商

在第一周由公約附屬機構(gòu)（SB）主持的磋商中，各方觀點南轅北轍，連程序性的決定都沒形成，推到2025年波恩會議（SB62）繼續(xù)討論15。但考慮到這個議題的重要性，大會主席宣稱“巴庫氣候大會不能讓減緩沉默”，在第二周的部長級磋商中，這個議題“復(fù)活”，由南非部長和挪威部長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。

纏繞這個議題的分歧與UAE對話一脈相承：部分締約方（如AOSIS、EU）希望能強調(diào)科學(xué)認(rèn)知和1.5℃目標(biāo)、提升減緩力度的重要性，推動深化GST成果中的減緩共識、促進(jìn)各國NDC實施等，部分締約方（如LMDC、ARAB、AF）僅希望聚焦程序性安排。

與UAE對話類似，第二周后期減緩議題也連續(xù)發(fā)布了三版案文，表述逐步走弱，最終通過的版本多論及對2024年工作的回顧、2025年討論的程序性安排，如征集討論議題、提升發(fā)展中國家專家參與度、建立電子平臺等16。

相對積極的成果是，COP29通過（雖然也有“強行通過”的嫌疑）了《巴黎協(xié)定》第六條（市場機制）中關(guān)于雙邊機制（6.2條）和多邊機制（6.4條）的技術(shù)性安排，基本為持續(xù)近10年的磋商畫上休止符，雖然更多針對環(huán)境完整性等原則的細(xì)節(jié)還有待探討，但這算是巴庫大會不多的亮點，與減緩有一定關(guān)聯(lián)。

“房間里的大象”——美國：場內(nèi)低調(diào)場外高調(diào)，但觀點分裂

COP29召開之際，恰逢美國大選塵埃落定，特朗普重返白宮已成定局。這一結(jié)果對美國代表團在談判桌上的表現(xiàn)以及其他國家立場形成影響。一方面，從地球談判通訊（ENB）的文字報道看，美國出現(xiàn)的頻率顯著降低，在資金方面表達(dá)的立場與歐盟趨同。另一方面，專家分析特朗普的回歸在一定程度上使沙特在會場上有勇氣“逆潮流而動”17，極力反對復(fù)述GST1核心內(nèi)容，而一年之前正是美國力勸沙特接受GST1最后案文；阿根廷代表團撤出談判現(xiàn)場可能與美國有關(guān)系，因為現(xiàn)任阿根廷總統(tǒng)Javier Milei的氣候立場與特朗普類似。另外，發(fā)展中國家不得不勉強接受一個非常弱的資金目標(biāo)，也有忌憚未來的談判可能更加艱難的因素。

但在談判場外，美國的表現(xiàn)出乎意料。第一天美國總統(tǒng)國際氣候政策高級顧問（即氣候特使）John Podesta就召開了記者會，從宣示政治立場到擺數(shù)據(jù)講事實，一再強調(diào)美國政府換屆不會改變大勢所趨。之后美國能源部長、農(nóng)業(yè)部長、眾議員和參議員以及非政府組織紛紛亮相記者會，宣講美國政策。

與其他側(cè)重強調(diào)“美國還在”的會議相比，來自美國五位眾議員的信息與眾不同。議員們認(rèn)為：過去幾十年美國經(jīng)濟發(fā)展和低碳發(fā)展取得了良好的進(jìn)展，但片面的政策取向?qū)⒆屛覀兊哪茉窗踩艿酵{，過多地依賴中國——中國是最大的污染者，他們的排放占全球30%，比所有發(fā)達(dá)國家的總和都多，我們不能讓美國能源未來被一個與我們格格不入的國家主導(dǎo)；美國能源結(jié)構(gòu)要走向多元化，（液化）天然氣（LNG）、水電、核能，清潔煤，都是選項；2023年眾議院通過了《降低能源成本法案》（Lower Energy Cost Act），目的是降低對中國“骯臟能源”的依賴，讓美國能源更清潔、成本更低。世界能源需求還要不斷增長，美國的天然氣是全球最清潔的，可以在美國和全球發(fā)揮更大的作用；美國科研力量強大，通過科技創(chuàng)新而不是管控（innovation but not regulation）完全可以解決清潔化問題。

這番發(fā)言，除了充滿對中國的偏見和無端指責(zé)，強調(diào)安全、技術(shù)、成本，勉強提及“清潔”，唯獨不談?wù)嬲饬x上的碳減排，對太陽能風(fēng)能只字未提，意大利記者忍不住提問，你們的減排方案是什么？還有記者問，《通脹削減法案》（IRA）還會存在嗎？現(xiàn)場回答都差不多：能源安全就是國家安全，全球能源需求不斷上漲，需要技術(shù)來提供和解決，現(xiàn)在美國要做的就是“給能源松綁”（unleashing American energy）；這幾年美國能源價格上漲不少，這也是特朗普總統(tǒng)能夠再次當(dāng)選的原因之一，如果IRA確實能夠降低能源價格，應(yīng)該會續(xù)存的。

而美國參議員傳遞出的信息又與眾議員們不同。兩位到會參議員（Shelton Whitehouse 和Ed Markey）對美國已經(jīng)提出的未來5年LNG對歐洲出口量加倍的目標(biāo)表現(xiàn)出極大的質(zhì)疑，Markey用事實和數(shù)據(jù)說話：歐洲的天然氣需求在下降，到2030年要下降15%；2023年全球可再生能源投資超過化石能源，這個趨勢會持續(xù)下去，不會改變。就是不考慮可再生能源的綠色溢價，他們的成本也越來越低，具有足夠的競爭力。美國越是加快出口LNG，越是會造成國內(nèi)能源價格的上漲，因為國內(nèi)供應(yīng)趨緊，更別說建設(shè)LPG出口設(shè)施的巨大成本。

記者提問，如果特朗普政府在氣候政策、氣候融資等方面都無所作為，是不是拱手把機會讓給中國了？參議員給出的答案也與眾議員們不同。Shelton說，我們需要正確理解能源安全，我們不能把安全建立在美國不能控制的東西上，如國際油價，美國就無法控制；相較于再打貿(mào)易戰(zhàn)，采用歐盟碳邊境調(diào)節(jié)稅（CBAM）更好，因為中國產(chǎn)品的碳足跡高，CBAM可以促使制造業(yè)回流美國。Markey補充：現(xiàn)在中國在可再生能源發(fā)展方面有宏大計劃，而特朗普沒有，這很可怕，電腦、手機、互聯(lián)網(wǎng)讓我們在過去的競爭中領(lǐng)先，未來可能落伍，必須加入新競爭。

小 結(jié)

2024年幾乎是有氣象記錄以來最熱的一年，但同時也是全球氣候治理進(jìn)程中的一個相對“低谷”，體現(xiàn)在COP29談判過程的曲折、成果的平庸、難平的眾議。資金與減緩掛鉤是所有締約方共同的心愿，但資金在前還是減緩在前，集團之間有天壤之別。

簡言之，一方認(rèn)為先有“有意義的減緩行動”才有相匹配的資金；一方認(rèn)為先有足夠的資金支持，后有減緩雄心。最終的結(jié)果是資金承諾很弱、減緩無進(jìn)步（哪怕只是紙面上的），互為因果。從消極的角度看，對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會是否具有存在意義的討論又一次響亮起來18；從樂觀的角度看——如公約執(zhí)秘所言——目前的行文都是一個“基礎(chǔ)”，未來有繼續(xù)夯實和加強的可能性，多邊機制具有不可替代性。

美國大選的影響滲透到大會中，阿根廷的退出、以沙特為代表的締約方的“逆潮流而動”與特朗普勝選不無關(guān)系，甚至這種影響或已輻射到緊隨COP29在韓國釜山舉行但無果而終的“塑料協(xié)議”談判（INC-5），沙特等石油國家同樣是“反面”角色19。美國不同利益集團表現(xiàn)出截然不同的氣候立場和政策選擇，進(jìn)一步驗證了美國國內(nèi)政治的分裂，其氣候引領(lǐng)能力再次走低。

單純靠參差不齊的締約方政治意愿推動全球氣候行動是艱難的，最終的答案可能還在技術(shù)進(jìn)步和非國家行為體。公約內(nèi)各顯其能：中國的綠色技術(shù)發(fā)展已經(jīng)屹立潮頭，美國希望在下一代綠色技術(shù)和核能變革中再次贏得先機，歐盟推動爭議巨大的綠色貿(mào)易機制和其他規(guī)則；而公約外的各行業(yè)綠色競爭已經(jīng)超越公約內(nèi)的博弈。

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17、Carbon Brief. COP29: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Baku [EB/OL]. 2024. [2024-11-30]. https://www.carbonbrief.org/cop29-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-baku/

18、Finoa Harvey, Dharna Noor, Damian Carrington, Ajit Niranian. COP summits ‘no longer fit for purpose’, say leading climate policy experts [EB/OL]. 2024. [2024-11-15]. https://www.theguardian.com/environment/2024/nov/15/cop-summits-no-longer-fit-for-purpose-say-leading-climate-policy-experts

19、Esme Stallard. Global plastic talks collapse as oil states rebel [EB/OL]. 2024. [2024-12-01]. https://www.bbc.co.uk/news/articles/c785l1nrpd1o