目前，無論是學(xué)術(shù)界還是管理部門對環(huán)境管理主管的職能定位始終沒有形成共識。主要表現(xiàn)為對綜合決策、綜合管理/統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、執(zhí)行層面的行政管理這些職能如何配置上。

1、主要定位于監(jiān)督執(zhí)法部門

曲格平從政府管理角度，提出“環(huán)境管理是指各級人民政府的環(huán)境管理部門按照國際頒布的政策法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)要求而從事的督促監(jiān)察活動(dòng)”。

胥樹凡（2009）認(rèn)為對環(huán)境管理部門的職能定位不準(zhǔn)確是造成環(huán)境管理體制不順的主要原因。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是把具體做環(huán)境保護(hù)的職能與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法的職能混淆起來，而沒有把環(huán)保部門定位為監(jiān)督執(zhí)法部門，而是當(dāng)作綜合管理部門，存在職能定位錯(cuò)位；二是環(huán)保部門職能定位沒有體現(xiàn)不同層級的差異性；三是職能定位層次不高，側(cè)重于做具體事務(wù)，針對企業(yè)的直接管理。為此，他建議進(jìn)步改革環(huán)境管理的思路是：監(jiān)管分離，強(qiáng)化監(jiān)督，突出執(zhí)法，明確責(zé)權(quán)，垂直管理。

杜群（1993）認(rèn)為，環(huán)境管理體制與我國行政管理體制一樣，長期存在機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確，部門之間職責(zé)交叉，關(guān)系不順問題。環(huán)保法賦予了環(huán)保專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督管理的職能，但由于法律并未就這一原則的內(nèi)涵和外延作進(jìn)一步的規(guī)定，也就沒有從實(shí)質(zhì)上理清統(tǒng)一監(jiān)督管理部門與分工負(fù)責(zé)部門的職權(quán)界限，橫向主次關(guān)系模糊。在實(shí)際工作中，這一原則的操作性十分柔弱。進(jìn)一步改革需要加強(qiáng)監(jiān)管的統(tǒng)一性。

2、多種職能定位

1980年，時(shí)任國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任的曲格平提出，環(huán)境管理的基本職能主要有三項(xiàng)：第一，編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；第二，組織環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)；第三，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。

馬中和吳?。?004）提出，為了深化市場經(jīng)濟(jì)改革和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，新的環(huán)境管理體制應(yīng)當(dāng)能夠更充分地代表國家和人民的利益，也更具有更高的權(quán)威和更強(qiáng)的能力，應(yīng)該具備這樣一些基本特征。1）新的體制是高度統(tǒng)一的，在統(tǒng)一決策的基礎(chǔ)上，由代表國家利益又沒有部門色彩的政府主管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督其他政府部門和地方政府執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。由于環(huán)境問題的整體性和事關(guān)國計(jì)民生，污染和生態(tài)分而治之的局面應(yīng)當(dāng)改變。2）新的體制應(yīng)是分工合作的，環(huán)境保護(hù)的國家性、全民性、長期性和跨部門性，決定了環(huán)境保護(hù)管理工作必須有多部門參與，各司其職，分工執(zhí)行。3）新的體制應(yīng)真正落實(shí)綜合決策，過去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)已經(jīng)無數(shù)次地證明：環(huán)境與發(fā)展綜合決策是最有效率也是效果最好地保護(hù)環(huán)境、解決環(huán)境問題的途徑，主要有兩種形式：①通過參與決策過程，包括主持?jǐn)M訂或制定環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)；參與擬訂和制定有重大環(huán)境影響的法律、法規(guī)、政策和規(guī)劃，對與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律、法規(guī)和政策草案提出建議和意見；②通過監(jiān)督機(jī)制，對發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)；監(jiān)督部門、地方的環(huán)境保護(hù)工作；對生態(tài)狀況、環(huán)境質(zhì)量和污染物排放實(shí)施監(jiān)測。4）新體制應(yīng)具備跨部門協(xié)調(diào)的功能，在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的事務(wù)超越有關(guān)政府部門職能范圍時(shí)，在國務(wù)院的層次上協(xié)調(diào)和解決部門間、地區(qū)間、短期利益與長期目標(biāo)之間、不同政策之間關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系和問題。為此，建議中國政府恢復(fù)設(shè)立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

一些學(xué)者從歷年的《環(huán)保部機(jī)關(guān)"三定"實(shí)施方案》和當(dāng)前的實(shí)際職能分析，發(fā)現(xiàn)國家授權(quán)時(shí)，環(huán)保部門的職能已從"統(tǒng)一監(jiān)督管理"轉(zhuǎn)向"綜合協(xié)調(diào)"（王曦，鄧旸，2011；高曉露，2012）。亞行（ADB，2012）報(bào)告分析發(fā)現(xiàn)，中國環(huán)保部的12項(xiàng)職能中，其中4項(xiàng)涉及環(huán)保機(jī)構(gòu)的建立、環(huán)境研究和技術(shù)開發(fā)，開展國際環(huán)境合作、開展環(huán)境宣傳和教育，其余8項(xiàng)均與監(jiān)督、監(jiān)測和監(jiān)察和管理環(huán)?；顒?dòng)有關(guān)。同時(shí)提出，中期的改革目標(biāo)是統(tǒng)籌整合相關(guān)部委的生態(tài)保護(hù)職能，由國家環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理國家環(huán)境事務(wù)和生態(tài)保護(hù)工作。

任景明（2013）認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)職能與現(xiàn)代政府的四大職能（經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)）均有涉及。1998年國家環(huán)?？偩殖闪r(shí)的三定方案12項(xiàng)職能可以概括為行政立法、執(zhí)法和監(jiān)督三大類。并建議將環(huán)保部的職能專注于首位兩端：定規(guī)則和看結(jié)果。如果環(huán)保部門熱衷于具體治污職能，將存在“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”合二為一，弱化監(jiān)管力度的問題。

3、關(guān)于加強(qiáng)綜合決策、綜合管理/統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能

環(huán)境問題產(chǎn)生的主要原因是"市場失靈"和"政府失靈"。“政府失靈”的主要表現(xiàn)是環(huán)境管理體制存在弊端，如管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)、缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、管理模式單一、公眾參與缺失等，為此，李亞紅（2008）建議必須創(chuàng)新環(huán)境管理體制與制度?，F(xiàn)代環(huán)境管理體制應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一決策和統(tǒng)一監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)部門之間良好的分工與協(xié)作，應(yīng)該建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和多元化的管理模式，應(yīng)該能夠在國家管理的基礎(chǔ)上引入公眾參與的力量。國冬梅（2008）認(rèn)為，新成立的環(huán)境保護(hù)部還不能很好地解決與相關(guān)部門的職能交叉問題，因此建議恢復(fù)組建新的國務(wù)院環(huán)保委員會(huì)或可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)，辦公室可設(shè)在環(huán)境保護(hù)部，另外可推動(dòng)制定協(xié)調(diào)部際環(huán)保工作的法律性或授權(quán)性文件，從而推動(dòng)綜合決策落實(shí)到位。

龔亦慧（2008）提出，全面提升環(huán)境保護(hù)在國家執(zhí)政體系中的地位，要賦予環(huán)境部門更高、更強(qiáng)的決策和綜合協(xié)調(diào)權(quán)力。王怡、王艷秋等（2011）提出，環(huán)境管理體制模式應(yīng)以統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、綜合決策機(jī)制、三元機(jī)制為運(yùn)行機(jī)制，消除環(huán)境問題中的體制性障礙，實(shí)行垂直和扁平化管理相結(jié)合。馬中和吳健（2004）認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)沒有部門色彩，所代表的是國家和社會(huì)的整體利益，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)職能，能夠抑制一些部門的利益動(dòng)機(jī)。新的環(huán)境管理體制應(yīng)當(dāng)是高度統(tǒng)一的，應(yīng)當(dāng)是分工合作的，應(yīng)當(dāng)真正落實(shí)綜合決策，還應(yīng)當(dāng)具備跨部門協(xié)調(diào)的功能。

任景明（2013）比較系統(tǒng)完整地研究了環(huán)境保護(hù)參與宏觀調(diào)控職能的歷史、現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及改革建議。他認(rèn)為環(huán)境問題的復(fù)雜性和環(huán)境管理的系統(tǒng)性，使人們認(rèn)識到統(tǒng)一監(jiān)管是環(huán)保工作的基本要求，綜合決策是其重要宗旨。為此，他提出要進(jìn)一步建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，設(shè)置跨部門高規(guī)格環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。關(guān)于環(huán)保參與宏觀調(diào)控的手段，任景明認(rèn)為，除了運(yùn)用傳統(tǒng)的財(cái)政和貨幣等經(jīng)濟(jì)宏觀政策手段以外，也包括政府直接干預(yù)市場主體的行為的發(fā)展規(guī)劃、法律手段和行政手段等非傳統(tǒng)意義的宏觀調(diào)控手段，如市場準(zhǔn)入、數(shù)量管制和價(jià)格管制、自然壟斷和共有資源管理等。2004年以來，國家環(huán)?？偩指鶕?jù)國務(wù)院要求，運(yùn)用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評等手段，組織開展鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)投資項(xiàng)目專項(xiàng)清理，2006年進(jìn)行的綠色GDP核算，以及開展環(huán)境功能區(qū)劃，研究不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向、資源環(huán)境稟賦、經(jīng)濟(jì)條件，制定不同的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，2007年提出的“區(qū)域限批”等都是環(huán)境管理部門參與宏觀調(diào)控的形式。

在反思環(huán)境管理主管部門參與宏觀調(diào)控的效果未達(dá)預(yù)期的主要原因時(shí)，任景明認(rèn)為主要是：1）項(xiàng)目資金來源的多元化，宏觀調(diào)控著眼點(diǎn)以外的“自籌和其他資金”項(xiàng)目從1981年的55%上升到2006年的72.6%；2）以重點(diǎn)行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)為重點(diǎn)宏觀調(diào)控對象，導(dǎo)致占企業(yè)總數(shù)99.9%、國內(nèi)生產(chǎn)總值的50.5%，污染負(fù)荷約占50%以上的中小企業(yè)未納入宏觀調(diào)控范圍；3）在GDP考核和生產(chǎn)型增值稅的體制背景下，徹底將中國推向了一個(gè)不計(jì)資源環(huán)境后果的國際產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移下的“世界工廠”。在前兩個(gè)因素影響下，“十五”期間，國家環(huán)?？偩止矊徟ㄔO(shè)項(xiàng)目僅占全國審批建設(shè)項(xiàng)目的0.17%，計(jì)劃投資占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)計(jì)劃投資額的11.6%。由此，他認(rèn)為現(xiàn)行的環(huán)境管理制度（主要指宏觀調(diào)控）的體制機(jī)制很難抵擋各利益主體膨脹的低質(zhì)“增長”的動(dòng)力。

綜上所述，學(xué)者們對強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法基本沒有太多分歧，同時(shí)也傾向于在監(jiān)督執(zhí)法基礎(chǔ)上增加綜合管理的權(quán)限，但是對于如何配置綜合決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)的方式以及現(xiàn)有體制下的可行性方面有不同認(rèn)識，對具體執(zhí)行職能的分權(quán)、放權(quán)還是爭議較大，學(xué)者觀點(diǎn)相對同意執(zhí)行分權(quán)，但管理者擔(dān)心監(jiān)督執(zhí)法權(quán)很弱的情況下，將執(zhí)行權(quán)分權(quán)、下放可能進(jìn)一步弱化環(huán)境管理主管部門。