(一)各國應(yīng)對氣候變化專門立法的立法模式與特點

世界各國應(yīng)對氣候變化法的立法模式，大致包括下列類型：綜合性立法與分散性立法模式，其中綜合性立法模式又可以區(qū)分為政策性立法模式和規(guī)制性立法模式。所謂綜合性立法，是指在該應(yīng)對氣候變化立法中，不僅包括直接控制溫室氣體排放的減緩氣候變化的法律規(guī)定，也包括適應(yīng)氣候變化的法律規(guī)定，還包括有關(guān)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高能源效率的法律規(guī)定。如美國2009年的《清潔能源與安全法案》。所謂分散性立法，是指在多部法律中分別規(guī)定減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和提高能源效率等的法律規(guī)定。如歐盟依據(jù)其“2020年能源與氣候變化一攬子立法計劃”而分別制定的關(guān)于促進可再生能源利用的指令、關(guān)于建立歐盟碳排放交易體系(EU ETS)的指令、關(guān)于控制EU ETS監(jiān)管范圍之外的排放源溫室氣體排放的共同努力決定(Effort Sharing Decision)以及關(guān)于提高能源效率的指令等。再如，我國臺灣地區(qū)2014年制定的“溫室氣體減量及管理法”也僅規(guī)定了減緩氣候變化領(lǐng)域的內(nèi)容，而適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域則主要通過2012年制定的《氣候變化調(diào)適政策綱領(lǐng)》進行規(guī)定。政策型立法的特點是不規(guī)定減排目標(biāo)，沒有硬性或者強制性的溫室氣體排放控制措施，包括不直接設(shè)定減排義務(wù)的措施(如用于認證的碳排放標(biāo)準(zhǔn)制度)以及潛在地能夠影響被規(guī)制主體溫室氣體排放行為的措施(如溫室氣體排放報告制度)。菲律賓2009年的《氣候變化法》就是政策型立法的典型代表。該種立法可以發(fā)揮的作用更多是宣示意義上的，即通過將氣候變化融入到國家的政策、規(guī)劃中去，引導(dǎo)企業(yè)、公民等主體行為方式的轉(zhuǎn)變。規(guī)制型立法則既規(guī)定強制性減排目標(biāo)，也規(guī)定強制性減排措施，還規(guī)定相應(yīng)的組織機構(gòu)等內(nèi)容。英國2008年《氣候變化法》就是規(guī)制型立法的典型代表。

當(dāng)然，深入分析世界上現(xiàn)有的應(yīng)對氣候變化立法，也可以明顯地看到下列特點：第一，上述關(guān)于綜合性立法模式和分散性立法模式以及政策性立法模式與規(guī)制性立法模式的分類具有相對性。綜合性立法模式并非一定要將應(yīng)對氣候變化的所有領(lǐng)域(包括直接與氣候變化相關(guān)的減緩和適應(yīng)兩個領(lǐng)域與能源領(lǐng)域)納入其中進行規(guī)定，也并不意味著對上述這些領(lǐng)域的規(guī)定必然是均衡的。即便被認為是綜合性立法典型模式的美國2009年的《清潔能源與安全法案》，對適應(yīng)氣候變化部分的法律規(guī)定也非常有限。英國2008年的《氣候變化法》亦是如此。第二，規(guī)制性立法并非意味著完全沒有政策性法律規(guī)定的內(nèi)容。英國2008年《氣候變化法》關(guān)于適應(yīng)氣候變化的法律規(guī)定就屬于政策性和程序性的，芬蘭2014年的“應(yīng)對氣候變化法”也缺乏對減緩和適應(yīng)氣候變化方面的具體措施的實體性要求。

考慮到2013年聯(lián)合國華沙氣候變化峰會要求《聯(lián)合國氣候變化框架公約》各成員國在2015年巴黎會議締約方會議之前向該公約秘書處提交“預(yù)期的國家自主貢獻”方案，從而明確規(guī)定本國的減排目標(biāo)、減排措施等內(nèi)容，我們認為，菲律賓2009年的《氣候變化法》這種純政策性立法模式不符合應(yīng)對氣候變化立法的世界趨勢。

在摒棄了純政策性立法模式的情形下，我國應(yīng)對氣候變化專門立法選擇哪種立法模式更為合適呢？我們認為，我國應(yīng)對氣候變化專門立法的最優(yōu)選擇應(yīng)當(dāng)是制定包括減緩和適應(yīng)這兩個領(lǐng)域，并對國家應(yīng)對氣候變化工作的目標(biāo)、原則、管理體制，減緩與適應(yīng)的主要法律制度、激勵機制和措施，國際合作等進行全面規(guī)定的綜合性的“應(yīng)對氣候變化法”，以便為我國應(yīng)對氣候變化工作提供全面的法律框架和法律依據(jù)?？紤]到我國已經(jīng)制定了《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》，而能源法律制度更多地具有產(chǎn)業(yè)法的特征，因此，我們認為在制定“應(yīng)對氣候變化法”的同時，應(yīng)當(dāng)盡快制定“能源法”，并將之作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，統(tǒng)領(lǐng)化石能源行業(yè)，可再生能源行業(yè)，能源技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用以及能源效率方面的法律制度，并將控制溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展作為“能源法”的立法目的之一?！皯?yīng)對氣候變化法”應(yīng)同時對減緩和適應(yīng)氣候變化作出相應(yīng)的法律規(guī)定，主要是基于下列考慮：一是減緩與適應(yīng)并重已經(jīng)成為我國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域所堅持的基本原則；二是無論減緩還是適應(yīng)氣候變化，都離不開政府公共財政的投入。在政府財政預(yù)算有限的情況下，必須實現(xiàn)減緩和適應(yīng)氣候變化投資收益的最大化；三是減緩氣候變化措施的實施，必須要統(tǒng)籌考慮其對適應(yīng)氣候變化的影響，反之亦然。也就是說，單靠減緩或者適應(yīng)氣候變化，都不足以應(yīng)對氣候變化帶來的影響。在具體法律規(guī)定方面，“應(yīng)對氣候變化法”應(yīng)當(dāng)采取“管制+促進性規(guī)定”相結(jié)合的方式。

目前，“應(yīng)對氣候變化法”雖然沒有進入全國人大常委會正式的立法計劃，但已進入立法論證與研究起草階段，而且該法也是國家發(fā)展與改革委員會作為應(yīng)對氣候變化主管部門力推的立法之一。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案的通知》(國辦發(fā)[2014]23號)也明確提出要“推動開展應(yīng)對氣候變化立法”的工作。但是，也應(yīng)當(dāng)認識到制定同時包含減緩和適應(yīng)領(lǐng)域的綜合性“應(yīng)對氣候變化法”存在難度。第一，涉及領(lǐng)域廣泛，部門龐雜，利益關(guān)系繁復(fù)，尤其是適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域更是如此。適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的涉及面廣，并涉及諸多政府機關(guān)職能的協(xié)調(diào)和對接。第二，相對于減緩氣候變化領(lǐng)域而言，無論是對適應(yīng)氣候變化立法的理論研究，還是對適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的具體實踐經(jīng)驗都不夠深入和成熟。這主要是因為自1997年《京都議定書》締結(jié)以來，國際氣候變化談判由發(fā)達國家主導(dǎo)，這些發(fā)達國家普遍將應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展看做是尋找新的發(fā)展機遇和經(jīng)濟增長點的重要依托，使得國際社會對減緩氣候變化的重視程度始終高于適應(yīng)氣候變化。第三，2015年12月，在法國巴黎召開的聯(lián)合國氣候變化峰會達成了2020年后應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)議》，更加明確了需要建立減緩與適應(yīng)并重的氣候法律制度。但是，要在一部法律中充分規(guī)定減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等制度及其相互關(guān)系則存在較大難度。

在制定“氣候變化法”存在較大難度的情況下，可以考慮次優(yōu)選擇，即在減緩和適應(yīng)領(lǐng)域分別制定“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”。其中，“低碳發(fā)展促進法”的立法重點和規(guī)范對象主要是溫室氣體減排活動，即主要就應(yīng)對氣候變化中的減緩活動進行規(guī)范，而不涉及或者較少涉及適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的問題。同時，在“低碳發(fā)展促進法”之外，再另行制定針對適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的“適應(yīng)氣候變化法”。與“氣候變化應(yīng)對法”相比，“低碳發(fā)展促進法”在所需要建構(gòu)的管理體制方面減少了低碳發(fā)展主管部門和眾多與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的自然資源主管部門的潛在沖突；在具體內(nèi)容上減少了和與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的《森林法》《草原法》《土地管理法》《水法》《農(nóng)業(yè)法》《種子法》等現(xiàn)有立法進行協(xié)調(diào)從而避免重疊規(guī)定的問題。就立法動機而言，制定“低碳發(fā)展促進法”更多的是政府在氣候變化背景下順應(yīng)時代潮流主動推動經(jīng)濟社會低碳發(fā)展，而非制定“應(yīng)對氣候變化法”來履行該國或者地區(qū)的溫室氣體減排義務(wù)。所以，“低碳發(fā)展促進法”在可能涉及的國內(nèi)和國際法律關(guān)系中減少了對國際溫室氣體減排責(zé)任分擔(dān)及與之相關(guān)協(xié)議的依賴程度。當(dāng)然，這并沒有削弱“低碳發(fā)展促進法”作為一部應(yīng)對氣候變化專門立法的本質(zhì)。2015年6月，中國向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交的中國國家自主文獻文件表明：在2030年以前，作為發(fā)展中國家，發(fā)展仍是我國的第一要務(wù)，不會像發(fā)達國家那樣進行溫室氣體的強制性絕對量化減排。在這種背景下，“低碳發(fā)展促進法”作為一部“促進型立法”，更強調(diào)立法保護和促進經(jīng)濟發(fā)展的功能，將大量采用諸如減免稅、財政補貼和政府采購等使所涉及主體盡快從轉(zhuǎn)變發(fā)展模式中受惠的相關(guān)法律制度。這些制度顯然更容易為涉及溫室氣體減排活動的市場主體所接受，可能會使立法更易于獲得通過，因而也就能夠更快地發(fā)揮實際作用。在制定“低碳發(fā)展促進法”之外，再另行制定“適應(yīng)氣候變化法”，可以避免發(fā)生制定綜合性“應(yīng)對氣候變化法”過程中因為涉及領(lǐng)域多、范圍廣、立法難度較大而導(dǎo)致的應(yīng)對氣候變化專門立法久拖不決的問題。另外，也可以強化對適應(yīng)領(lǐng)域的應(yīng)對氣候變化立法的重視程度。分析世界上現(xiàn)行的應(yīng)對氣候變化專門立法，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在對適應(yīng)領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化立法不夠重視的問題?？紤]到我國作為發(fā)展中國家并不承擔(dān)溫室氣體絕對量化減排的國際義務(wù)，減緩氣候變化的成效可能需要若干代人才能享受，而適應(yīng)氣候變化的收效則近在眼前，我們認為，應(yīng)當(dāng)強化對適應(yīng)氣候變化立法的研究，在選擇分別立法模式時應(yīng)當(dāng)盡快制定“適應(yīng)氣候變化法”。

如果不能盡快出臺“應(yīng)對氣候變化法”或者“低碳發(fā)展促進法”，那么建議盡快制定“碳排放權(quán)交易管理條例”，這是我國應(yīng)對氣候變化專門立法的最后選擇。縱觀國內(nèi)應(yīng)對氣候變化的立法經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，在眾多應(yīng)對氣候變化的具體法律制度中，公眾對碳排放權(quán)交易制度的認可程度較高，可資借鑒的國內(nèi)外立法經(jīng)驗也較為豐富。從2011年開始，我國已經(jīng)在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東及深圳等7個省市開展碳排放交易試點。十八屆三中全會確認了將碳排放權(quán)交易制度作為未來發(fā)展方向，國家發(fā)展與改革委員會也明確表示，將會在試點省市所取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步建立全國碳排放權(quán)交易市場。顯然，無論是地方碳排放權(quán)交易市場還是全國性碳排放權(quán)交易市場的建立，都需要國家立法為其提供穩(wěn)定的法律保障。相對于制定綜合性的“應(yīng)對氣候變化法”或者分別制定“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”而言，出臺一部“碳排放權(quán)交易管理條例”所涉及的法律關(guān)系最為簡單，而碳排放權(quán)交易在溫室氣體排放控制方面無疑又具有直接的針對性。因而，在“應(yīng)對氣候變化法”“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”均無法在短時間內(nèi)出臺的情況下，我國有必要通過制定“碳排放權(quán)交易管理條例”對碳排放權(quán)交易制定進行單獨立法，使相關(guān)主體的溫室氣體減排活動盡快步入法制軌道。日前，由發(fā)改委起草的《全國碳排放權(quán)交易管理條例(草案)》正處于立法前的聽證階段，此法出臺指日可待。

從制定綜合性的“氣候變化應(yīng)對法”到分別制定“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”，再到制定“碳排放權(quán)交易管理條例”，是一個對氣候變化應(yīng)對社會關(guān)系覆蓋面從大到小、從難到易的序列。這樣區(qū)分并非在氣候變化應(yīng)對的立法過程中采用一種機會主義的立場。顯然，“應(yīng)對氣候變化法”可以包含“低碳發(fā)展促進法”“適應(yīng)氣候變化法”和“碳排放權(quán)交易管理條例”的內(nèi)容，但采取“低碳發(fā)展促進法”和“適應(yīng)氣候變化法”分別立法的方式，則割裂了減緩和適應(yīng)氣候變化的內(nèi)在聯(lián)系，而“碳排放權(quán)交易管理條例”則更是僅能控制部分溫室氣體排放行為，很難談得上全面控制溫室氣體排放，進而推動實現(xiàn)經(jīng)濟社會的低碳發(fā)展。毫無疑問，為了使應(yīng)對氣候變化的專門立法兌現(xiàn)其價值，各制度措施得以真正實現(xiàn)對減緩和適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的全面覆蓋和有機協(xié)調(diào)，“氣候變化應(yīng)對法”是理所當(dāng)然的最優(yōu)選擇。