目前全球已有120多個國家承諾到21世紀(jì)中葉實現(xiàn)碳中和，這些國家覆蓋全球GDP的68%和全球人口的56%，占全球溫室氣體排放量的61%，彰顯了全球改善氣候變化的雄心。目前，絕大部分國家僅以承諾、提議或政策、文件的形式提出碳中和目標(biāo)，只有瑞典、英國等少數(shù)幾個國家已通過立法形式將其凈零排放目標(biāo)承諾寫入法律，以更具法律約束力的法規(guī)確保了國家承諾的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、約束力。然而，承諾和目標(biāo)的設(shè)定只是第一步。世界各國，尤其是發(fā)達(dá)國家和主要發(fā)展中大國，應(yīng)進(jìn)一步制定詳細(xì)計劃，設(shè)計相應(yīng)的行動框架，確保世界各國在自身和全球整體兩個層面盡快實現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)。

作為世界最大的兩個溫室氣體排放國家，中國和美國的碳排放約占全球碳排放的45%，中美兩國都已承諾“碳中和”目標(biāo)，制定了各自實現(xiàn)碳中和、溫室氣體凈零排放的長期戰(zhàn)略。中美在氣候變化領(lǐng)域展開合作，有助于推動全球氣候變化進(jìn)程，實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的相關(guān)目標(biāo)。兩國是否采取具體行動來推動目標(biāo)實現(xiàn)、在共同關(guān)切的領(lǐng)域是否開展有效合作，不僅事關(guān)中美雙方，更事關(guān)全球環(huán)境和能源治理全局。

從節(jié)能減排的思路來看，兩國合作的機遇可能集中于排碳最多或減排最有潛力的領(lǐng)域，具體的減排行動也可能集中于這些相關(guān)領(lǐng)域。上述《中美應(yīng)對氣候危機聯(lián)合聲明》列出的合作領(lǐng)域也恰恰反映了這點。雙方將以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26屆締約方大會（COP26）為契機，在工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳的政策措施與技術(shù)、增加發(fā)展可再生能源等八個優(yōu)先領(lǐng)域開展對話和交流。這些領(lǐng)域的合作反映了中美雙方的共同關(guān)切和共同利益，基于雙方合作，可以更好、更快、更有效地推進(jìn)“碳中和”。以上述兩個優(yōu)先合作領(lǐng)域來說，“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向低碳化、無碳化深度調(diào)整，要求化石能源比重大幅下降、以風(fēng)能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。但是，風(fēng)能太陽能受天氣影響大，具有間歇性、波動性的新能源大規(guī)模接入電網(wǎng)給電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來了新挑戰(zhàn)，今冬美國德克薩斯州發(fā)生的電網(wǎng)癱瘓也與新能源接入有一定關(guān)聯(lián)。美國電力以前也是主要依靠煤電，頁巖氣的爆發(fā)性增長使大量煤電被氣電代替；隨著當(dāng)前“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向無碳化深度調(diào)整，氣電也面臨著碳資產(chǎn)的擱置問題。當(dāng)然，中國也面臨著同樣的挑戰(zhàn)。

各國差異化的氣候變化政策客觀上引起了競爭力與碳泄露的顧慮。2021年3月，歐洲議會投票通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機制”議案（CBAM）。CBAM希望在提高歐盟應(yīng)對氣候變化承諾時保護(hù)歐盟企業(yè)不受國際競爭力和碳泄漏威脅。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿(mào)易往來的國家若不遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對這些國家的進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。議案指出，歐盟碳排放交易體系（EU ETS）下的所有商品均應(yīng)納入碳關(guān)稅征收范圍。也就是說，該機制應(yīng)涵蓋電力和能源密集型工業(yè)部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃、化工和化肥等。這些被EU ETS覆蓋的高碳行業(yè)占?xì)W盟工業(yè)碳排放的94％左右，而且大部分在EU ETS下仍能獲得相當(dāng)比例的免費配額。

歐盟政府向這些工業(yè)企業(yè)提供免費碳配額是為了歐盟企業(yè)不受碳泄漏威脅。既然CBAM機制是作為解決EU ETS中碳泄漏風(fēng)險的替代措施，那歐盟就不能對歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅而同時對歐盟內(nèi)同業(yè)競爭企業(yè)提供免費碳配額，對歐盟企業(yè)提供雙重保護(hù)。單就CBAM機制對不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點，就與世界貿(mào)易組織條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。

當(dāng)前，CBAM的具體實施方案還在制定過程中，歐盟委員會將于2021年7月正式提出CBAM的具體方案，確定CBAM是將選擇征收碳關(guān)稅、把歐盟排放交易體系擴(kuò)展到進(jìn)口產(chǎn)品、征收碳稅，還是選擇出口退稅形式予以推進(jìn)實施。歐洲議會對該議案是否納入“逐步削減免費碳配額”意見不一，最終該條款并未被收錄，但是議案仍保留了“避免對歐洲工業(yè)雙重保護(hù)”這一條款。歐盟委員會提出的關(guān)于碳關(guān)稅的具體方案如何實施、如何避免對歐洲工業(yè)雙重保護(hù)、碳關(guān)稅覆蓋的部門等，將是減緩碳關(guān)稅引發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義質(zhì)疑的關(guān)鍵。

無疑，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家反對歐盟CBAM的實施。2020年11月16日，中國駐歐盟使團(tuán)、歐盟中國商會和歐洲工商峰會聯(lián)合主辦中歐綠色合作高級別論壇。中國生態(tài)環(huán)境部氣候變化事務(wù)特別顧問解振華出席會議，介紹中國應(yīng)對氣候變化重要舉措，商談中歐綠色合作未來，并指出，CBAM在有效性、正當(dāng)性、合法性和技術(shù)復(fù)雜性上都存在問題，中國對此持反對立場。在2021年4月8日發(fā)布的《第三十次“基礎(chǔ)四國”氣候變化部長級會議發(fā)布的聯(lián)合聲明》中，四國部長“對實施如碳邊境調(diào)節(jié)機制等貿(mào)易壁壘的提議表示嚴(yán)重關(guān)切，該提議具有歧視性，且違反了公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力原則”。雖然早在拜登競選總統(tǒng)時提出的《清潔能源革命和環(huán)境正義計劃》中就表示要對那些“未能履行氣候和環(huán)境義務(wù)”國家的商品征收“費用”，但目前來看，美國對歐盟CBAM也表達(dá)了顧慮，美國總統(tǒng)氣候特使克里表示，碳邊境調(diào)節(jié)機制應(yīng)將其留作耗盡其他方案后的“最后的手段”。美國之所以有如此顧慮，一方面是當(dāng)前歐美雙方正在爭奪國際氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，若歐盟CBAM率先施行，將削弱美國在相關(guān)議題上的影響力。另一方面，也許是更主要的原因，美國征收碳關(guān)稅的前景并不明朗，至今還沒有推出全國性的碳價政策(碳稅或碳排放交易)，缺乏對其他國家的進(jìn)口商品實施碳關(guān)稅的理由，如果歐盟通過CBAM，美國也難免成為其目標(biāo)地區(qū)；在州層面，美國一些州關(guān)于碳稅的提案多次未能獲得通過，即使通過，美國各州的碳減排成本不同，征收的碳稅亦不同，那么要對同類進(jìn)口商品各州征收不同碳關(guān)稅嗎？這樣的話，進(jìn)口商便會選擇低稅收的口岸入關(guān)。一個國家不會也不允許在非自由貿(mào)易試驗區(qū)之外設(shè)置差異化的關(guān)稅，一個國家征收不同碳關(guān)稅既不符合征收這種稅的初衷，更違背WTO的條款規(guī)定。

歐盟CBAM機制的實質(zhì)是通過對進(jìn)口產(chǎn)品隱含的碳排放進(jìn)行定價的方式，將歐盟的碳排放交易體系擴(kuò)展到世界其他地區(qū)。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》的多邊框架之外再采取諸如CBAM額外的單邊措施解決氣候變化問題，面臨許許多多的問題。這一政策的接受度、嚴(yán)厲程度和影響范圍取決于CBAM的相關(guān)細(xì)節(jié)的制定和實施。對發(fā)展中國家，尤其是不發(fā)達(dá)發(fā)展中國家，歐盟是否普遍免除對他們的碳邊境調(diào)節(jié)收費？歐盟征稅產(chǎn)生的收入，除了用于實現(xiàn)《歐盟綠色新政》的目標(biāo)外，如果部分資金用于資助發(fā)展中國家的綠色低碳發(fā)展，則將有助于提高發(fā)展中國家的接受度。為了避免雙重碳稅，歐盟估計會免除國內(nèi)碳價水平以及與其相當(dāng)?shù)膰业倪M(jìn)口碳稅。那么，對國內(nèi)碳價水平比歐盟低的國家，歐盟是否會免除呢？如不免除，歐盟就是對已運行碳市場、征收碳稅的國家重復(fù)收稅。

事實上，碳價一定程度上反映了本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。世界各國具有不同的國情、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，不同行業(yè)在不同國家和地區(qū)具有各不相同的減排成本。正如發(fā)展中國家生產(chǎn)同類產(chǎn)品成本低一樣，發(fā)展中國家實現(xiàn)國際氣候變化協(xié)議規(guī)定的義務(wù)碳成本低也是意料之中的事，因此發(fā)展中國家碳價低并不奇怪。從貼現(xiàn)率的角度講，即使氣候變化未來各個階段造成的損害相同，由于發(fā)展中國家的利率一般高于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家氣候變化未來對社會造成損害的折現(xiàn)值也將比發(fā)達(dá)國家低。因此，發(fā)展中國家的碳的社會成本比發(fā)達(dá)國家低，那么發(fā)展中國家的碳價比發(fā)達(dá)國家低是合理的。從這個角度看，歐盟CBAM有強迫不同發(fā)展水平和能力的國家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價之嫌。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價政策，中國與國際社會應(yīng)就CBAM的碳核算體系、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時機等議題加強對話與協(xié)調(diào)，盡快制定出能被各國廣泛接受的應(yīng)對競爭力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來的沖突。

作者：張中祥，天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院