近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作在機(jī)構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管能力建設(shè)等方面取得了長(zhǎng)足發(fā)展。但是，在環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制方面仍存在一些問(wèn)題，制約了環(huán)境監(jiān)管工作發(fā)展。環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧指出，要深化環(huán)保領(lǐng)域改革。因此，當(dāng)前急需制定切實(shí)可行的環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制改革方案，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管工作有序發(fā)展。

首先，在橫向上，環(huán)境監(jiān)管職能分散，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，統(tǒng)一監(jiān)管不足，環(huán)境與發(fā)展的綜合決策體系不健全；在縱向上，上下級(jí)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督乏力，地方政府缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的動(dòng)力。

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管體制機(jī)制，在防治環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞、保障生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些統(tǒng)籌不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。什么是統(tǒng)一監(jiān)督管理？統(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)有何區(qū)別？統(tǒng)一監(jiān)督是否包括環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)其他部門履職情況的監(jiān)督？對(duì)于這些問(wèn)題，法律沒(méi)有進(jìn)一步的界定。當(dāng)前，理論界普遍認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)包括對(duì)自然資源的保護(hù)，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理就是環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督自己和其他部門在自然資源和環(huán)境保護(hù)方面的工作。但這一觀點(diǎn)并未得到相關(guān)政府部門的認(rèn)同，其原因在于，部分政府部門擔(dān)心自己分工負(fù)責(zé)的職權(quán)會(huì)因環(huán)境保護(hù)主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理而被架空，更不愿意看到另外一個(gè)非監(jiān)察性質(zhì)且與自己平級(jí)、互不統(tǒng)屬的政府部門來(lái)監(jiān)督自己的履職情況。

此外，由于自然資源之間、生態(tài)環(huán)境與處于其中的自然資源之間具有相互影響性，因而，當(dāng)有關(guān)部門因環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源開發(fā)利用等事項(xiàng)發(fā)生交互性的職權(quán)糾紛和矛盾時(shí)，環(huán)境保護(hù)主管部門的統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等職權(quán)作用的發(fā)揮，常常難以得到其他部門的認(rèn)同。這不僅影響環(huán)境保護(hù)行政統(tǒng)籌監(jiān)管的效率，而且阻礙了環(huán)境和自然資源保護(hù)全局工作的開展，也損害了政府的公信力。所以，從應(yīng)然性角度來(lái)看，目前環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理作用的實(shí)際發(fā)揮還相當(dāng)不夠。

盡管新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)茸匀毁Y源保護(hù)措施，但從整體上看，與生態(tài)保護(hù)有關(guān)的自然資源開發(fā)利用、林業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持等方面的規(guī)定仍呈現(xiàn)出修改少、綜合性不足的問(wèn)題，立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒(méi)有得到糾正?；凇董h(huán)境保護(hù)法》屬于全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等法律的層級(jí)一樣，難以起到統(tǒng)帥作用。因此，一些學(xué)者認(rèn)為，此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖可以為環(huán)境保護(hù)主管部門提高執(zhí)法監(jiān)管能力和實(shí)效所用，但對(duì)于水利、國(guó)土、林業(yè)、海洋等部門則難以適用。

可以說(shuō)，在橫向上，環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)管部門與行業(yè)主管部門之間存在職能交叉，且缺乏制度化、程序化、規(guī)范化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管實(shí)際工作中常出現(xiàn)互相推諉或扯皮現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)一監(jiān)管。盡管在中央層次已經(jīng)建立了全國(guó)環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，但這一機(jī)制缺乏行使職能的法定途徑，且在促進(jìn)綜合決策、加強(qiáng)環(huán)保協(xié)調(diào)方面作用有限。自2014年起，全國(guó)100多個(gè)市縣開始實(shí)行環(huán)境保護(hù)多規(guī)合一機(jī)制，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃合一，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策的目的。這一措施的覆蓋面還應(yīng)繼續(xù)加大。

在縱向上，環(huán)境監(jiān)管體制最突出的問(wèn)題在于有效性不足，即中央對(duì)地方的環(huán)境監(jiān)管缺乏有效約束。其主要原因在于，地方各級(jí)環(huán)境行政主管部門的人事任免和財(cái)權(quán)都在同級(jí)黨委和政府手中，上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門作為專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督部門，難以有更大的約束和監(jiān)督手段。

其次，社會(huì)和市場(chǎng)參與不足，多元共治的環(huán)保體制機(jī)制尚未健全。

國(guó)家治理體系是指治國(guó)理政的制度體系，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是指治國(guó)理政能力的現(xiàn)代化，因而，可以把兩者分別總結(jié)為制度體系和制度能力。其核心是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和政府負(fù)責(zé)下，通過(guò)制度建設(shè)，吸收各方面的力量參與環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境共治。

環(huán)境保護(hù)需要常態(tài)性監(jiān)管，而我國(guó)政府的監(jiān)管力量具有偶然性的特點(diǎn)，具有視野有限的局限性。政府常因監(jiān)管力量不足而引起現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管缺位的窘?jīng)r。相對(duì)于廣泛的違法行為而言，環(huán)境保護(hù)主管部門能夠作出處罰的違法行為十分有限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面、有效打擊違法行為的目的。然而，社會(huì)公眾監(jiān)督資源非常豐富。在絕大多數(shù)場(chǎng)合中，其監(jiān)督的力量是常態(tài)存在的。

但是，我國(guó)當(dāng)前環(huán)境立法和法律實(shí)施，仍過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政力量掌控作用的發(fā)揮，未對(duì)公眾的常態(tài)性監(jiān)督力量給予足夠重視，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)釣魚執(zhí)法、選擇執(zhí)法、尋租執(zhí)法、滯后執(zhí)法等執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位的問(wèn)題層出不窮，使環(huán)境法律規(guī)范的實(shí)施走了調(diào)、變了樣。