美國排污許可證項目的主要做法
美國的排污許可證制度是美國污染防治的核心手段，其以環(huán)境質量改善和達標為目標，以基于技術的排放標準和環(huán)境質量標準為雙重約束。排污許可證是企業(yè)守法排放的重要文件，也是政府對企業(yè)進行監(jiān)督和執(zhí)法的重要依據；排污許可證實施過程中強化信息公開和公眾參與，充分發(fā)揮各利益相關方的監(jiān)督作用。
(一) 排污許可證的核發(fā)和管理與環(huán)境質量改善和達標直接掛鉤
水環(huán)境質量和空氣質量的改善和達標是美國實施水污染物排放許可證和大氣污染物排放許可證的目標。
1.將NPDES許可證的排放限值與受納水體水質目標緊密銜接
美國污水排放許可證中規(guī)定的排放限值須根據排放標準和水質標準進行核定，目的就是使點源污染控制直接與水體水質改善相聯(lián)系。對于不達標水體而言，通過最大日負荷總量（TMDL）在具體水體相關點源和非點源間分配污染負荷，進而通過排污許可證加強對點源排放行為的控制，保證水體水質達標。
NPDES許可證實施之初，排放限值的核算并沒有將水質目標作為約束。1979年，美國的一項研究顯示，即使對市政和工業(yè)點源采用最嚴格的排放標準，1983年國家水質目標也無法達到。當受納水體不達標時，NPDES許可證必須同時滿足排放標準和水質標準以及最大日負荷總量的要求，從而使點源污染控制直接與水體水質改善聯(lián)系起來。經過不斷發(fā)展，NPDES許可證從基于技術的排放標準和水質標準兩個層面控制點源污染排放（圖 3）。根據《清潔水法》要求，基于技術的排放限值是由聯(lián)邦根據技術和資金的可獲得性而設立的最低出水水質要求。水質標準的基準由聯(lián)邦制定，各州、屬地和部落根據水資源的特定用途（比如飲用水、水生生物繁殖、娛樂用水等）、聯(lián)邦水質基準和反退化原則制定水體的水質標準，并報聯(lián)邦審查，聯(lián)邦負責向未滿足聯(lián)邦最低要求的州、屬地和部落提出替代標準。
圖 3美國污水排放許可證制度與其他環(huán)境管理制度的關系
2.將大氣污染物排放許可證與區(qū)域空氣質量達標情況緊密銜接
美國將新源審查許可證按照污染源所在地區(qū)的空氣質量達標情況進行分類，分為預防重大空氣質量惡化許可證、不達標地區(qū)的新源審查許可證和小型新源審查許可證，并制定不同的核發(fā)要求，具體見表 3。
表 3新源審查許可證的分類
新源審查許可證類型 | 發(fā)放對象 |
預防重大空氣質量惡化（PSD）許可證 | 空氣質量達標地區(qū)或未進行空氣質量分類地區(qū)內，新建大型固定空氣污染源和已有大型的固定空氣污染源的重大改擴建，在開始建設前都必須獲得PSD許可證。必須滿足：使用最佳可行的控制技術、開展空氣質量分析來評估對空氣質量的影響、開展一級地區(qū)分析來評估對國家公園和野生物種棲息地的影響、開展附加的影響分析、允許公眾參與。 |
不達標地區(qū)的新源審查許可證 | 不達標地區(qū)的新建大型固定空氣污染源和已有大型的固定空氣污染源的重大改擴建，在開始建設前都必須獲得不達標地區(qū)的新源審查許可證。必須滿足：使用可實現的最低排放率技術、保證所在地區(qū)總體上污染物排放削減、允許公眾參與。 |
小型新源審查許可證 | 不在PSD許可證和不達標地區(qū)的新源審查許可證范圍內的固定源，需要獲得小型新源審查許可證，目的是預防該類污染源的建設影響所在地區(qū)的空氣質量達標或違反不達標地區(qū)的污染物控制戰(zhàn)略。小型新源審查許可證的主要要求：逐個案例開展控制技術審查、需要的時候可開展空氣質量影響分析來評估對空氣質量的影響、允許公眾參與。
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美國對空氣質量不達標地區(qū)的許可證采取更加嚴格的控制措施。在空氣質量達標區(qū)域，通常將大氣污染物的排放量大于100噸/年的污染源作為大型固定源進行控制，需要申領排污許可證；對于臭氧嚴重不達標地區(qū)，VOC排放量超過10噸/年的固定源就作為大型污染源進行控制；對CO嚴重不達標的地區(qū)，CO排放量超過50噸/年的固定源就作為大型污染源進行控制。
(二) 聯(lián)邦、州、地方各級環(huán)保部門職責分工明確、密切合作
在污染物排放許可證管理上，美國聯(lián)邦、州、地方各級環(huán)保部門分工明確、各司其職，同時又密切合作（圖 4）?！肚鍧嵥ā吩试S美國環(huán)保局授權州政府執(zhí)行NPDES許可證項目。目前有46個州（不包括愛達荷州、新罕布什爾州、馬塞諸塞州和新墨西哥州）和弗吉尼亞群島獲得授權，負責本地區(qū)全部和部分NPDES許可證的頒發(fā)。對于未得到美國環(huán)保局授權的州，NPDES的頒發(fā)由美國環(huán)保局區(qū)域辦公室負責。大氣污染物排放許可由各州負責核發(fā)，美國環(huán)保局區(qū)域辦公室負責監(jiān)管和提供技術支持。
下面以NPDES許可證管理為例說明。
圖 4美國排污許可證管理框架
1. 聯(lián)邦環(huán)保局——制定
政策、發(fā)布授權、審查和監(jiān)管等
美國NPDES許可證監(jiān)督管理體制根據《清潔水法》建立。美國環(huán)保局的職權包括“制定國家消除污染物排放制度的規(guī)劃；同時如果必要，可以為各州制定或者審批許可證計劃，對尚未獲得許可證審批的州、獲得許可證審批權但依然存在違反聯(lián)邦標準或者法律的州強制實施國家消除污染物排放制度；審查、修改、暫停和吊銷任何機構發(fā)放的國家消除污染物排放制度許可證。”
根據《清潔水法》的要求，美國環(huán)保局負責制定行業(yè)排放導則和許可證核發(fā)指南。美國環(huán)保局制定了國家污染物排放削減系統(tǒng)指南，分12章詳細介紹了申請程序、基于技術的排放限值、基于水質的排放限值、監(jiān)測與報告要求、特殊情形、內容調整、行政管理程序、實施與強制執(zhí)行等內容，為許可證編寫提供參考。為了規(guī)范排污許可證的執(zhí)法和罰款，美國環(huán)保局專門開發(fā)了數學模型，對30多個行業(yè)制定了不同罰款方案。
聯(lián)邦層面，NPDES許可證項目由美國環(huán)保局水辦公室下的廢水管理辦公室排污許可部門負責具體的實施（圖 5）。水許可證處有48名員工共同負責NPDES許可證項目。美國環(huán)保局負責全國船舶、部分地區(qū)農藥、建筑、雨水等一般許可證的頒發(fā)，由各區(qū)域辦公室負責執(zhí)行。
圖 5美國環(huán)保局水辦排污許可部門分工設置
如果各州僅有實施部分NPDES許可證項目的權力，則其他NPDES許可證的頒發(fā)工作將由區(qū)域辦公室負責頒發(fā)，例如：美國環(huán)保局十區(qū)辦公室下設的水和流域辦公室NPDES許可證組負責實施在十區(qū)管理NPDES許可證項目，具體包括負責監(jiān)督阿拉斯加州、俄勒岡州和華盛頓州獲得授權部分NPDES項目的執(zhí)行，發(fā)放愛達荷州的所有許可證、華盛頓州聯(lián)邦設施的許可證、十區(qū)各州的部落設施的許可證、阿拉斯加州《清潔水法》301（h）相關設施許可證、向十區(qū)內聯(lián)邦水體排放污染物的設施許可證（圖 6）。十區(qū)辦公室NPDES許可證組大約有20名員工。
圖 6美國環(huán)保局十區(qū)NPDES許可證的管轄范圍和職責
美國環(huán)保局還通過實施許可證質量評估（Permit Quality Reviews）和州評估框架(State Review Framework)對各州的NPDES項目執(zhí)
行情況進行監(jiān)督，幫助各州發(fā)現項目管理
問題并改進。NPDES許可證質量評估過程中，美國環(huán)保局對某一類許可證的語言、情況說明書、排放限值計算和其他支持文件進行審閱，評估該州的許可證是否與《清潔水法》及其他環(huán)境
法規(guī)的要求一致，以提高各州NPDES許可證項目的執(zhí)行一致性，識別NPDES許可證項目管理的成功案例，幫助各州改進許可證項目的管理；州評估框架主要是對《清潔水法》NPDES許可證項目的績效進行評估。
2. 州及地方環(huán)保局負責具體實施
獲得授權的各州對NPDES許可證項目的管理由主要負責本州水環(huán)境保護的機構負責。某個州想要被授權管理NPDES許可證項目，需要向美國環(huán)保局提交一封州長請求審查和批準項目的信件、一份協(xié)議備忘錄、一份項目說明、一份總檢察長聲明和州的相關法律法規(guī)。美國環(huán)保局在收到申請30天內決定材料是否完備，90天內答復是否給予授權。整個授權過程包括公眾評議和聽證。
通常，經由州頒布的許可證或執(zhí)行的項目，美國環(huán)保局將不再處理，但其有權反對許可證中與聯(lián)邦要求有矛盾的內容。許可證一旦頒發(fā)，就要被強制執(zhí)行，被授權的州和聯(lián)邦機構有權監(jiān)督和強制企業(yè)執(zhí)行許可證的要求。
對于大氣污染物排放許可證來說，全美州和地區(qū)級別的許可證審批單位共有113個。大部分運營許可證都是由州或地方機構（“第70部分”許可證）頒發(fā)，一小部分是由美國環(huán)保局發(fā)出（“第71部分”許可證）。“第70部分”和“第71部分”許可證在規(guī)例、程序和內容上基本相似，最主要的區(qū)別是管轄的范圍不同。“第71部分”許可證針對的地域范圍主要是有印第安部落的州、美國州級無法進行許可證管理的一些地區(qū)（如關島，北馬里亞納群島，維爾京群島等）。
1992年7月，美國環(huán)保局在《清潔空氣法》中許可證的第70部分規(guī)定了州級運營許可證程序的最低要求。州可以結合其自身情況，在許可證程序最低要求基礎上，增加一些額外要求或標準。紐約州排污許可證管理簡介見專欄1。
專欄 1紐約州排污許可證管理簡介
美國環(huán)保局可授權州環(huán)境管理部門對許可證的頒發(fā)進行管理。各州在對許可證進行管理時，多結合各州的環(huán)境法規(guī)執(zhí)行，比如：在紐約州，排污許可證由州環(huán)境保護局進行管理，其污水排放許可證（州污染物排放去除制度許可證）比《清潔水法》的范圍要寬，對向地下水和地表水排放污染物的點源均進行管理，其中，向地表水排放污染物的許可證有效期最長為5年（與聯(lián)邦要求相同），向地下水排放污染物的許可證最長為10年。
(三) 建立排污許可證監(jiān)測和報告機制
系統(tǒng)完善的數據庫是開展排污許可證監(jiān)管的有效工具和重要基礎。企業(yè)在獲得許可證后，應該根據許可證中對監(jiān)測和報告的要求，對本企業(yè)的具體點位的排放行為進行監(jiān)測并向管理部門報告。為了讓管理機關和公眾了解排污者執(zhí)行許可證的情況，美國法律規(guī)定了嚴格的排污監(jiān)測和報告制度。如美國的《清潔水法》第308條規(guī)定,環(huán)保局有權要求任何污染源的所有者或經營者建立及保存特定的記錄，制作特定的報告,安裝、使用和運行監(jiān)測儀器和手段，提取特定的樣本，并且提供環(huán)保局要求的其他信息。環(huán)保局有權在任何合理的時間內進入排污者的場區(qū)，檢查所要求記錄的保存情況和取樣化驗。
NPDES許可證的監(jiān)測和匯報條件部分主要包括監(jiān)測位置、監(jiān)測頻率、采樣方法、分析方法、匯報和記錄要求。每一許可證都必須包括維護和合理安裝監(jiān)測儀器的要求，確保采用可靠的污染物排放數量、濃度監(jiān)測方法以及樣本分析測試方法。如果在許可證草案中規(guī)定的監(jiān)測要求不足以提供準確的數據，法律可對許可證申請者提出額外的監(jiān)測責任，以獲取準確數據。根據《清潔水法》第308條規(guī)定,監(jiān)測結果必須以發(fā)證機關提供的表格形式定期報告給發(fā)證機關,報告頻率在每個證中進行規(guī)定,但至少一年一次。除定期報告外,一些排放有毒物質的報告必須在24 小時內完成。監(jiān)測記錄,包括連續(xù)監(jiān)測裝置的圖表和測定刻度以及維持記錄,應該保留3年到5年。未能根據許可證的要求進行監(jiān)測和報告被認定為違反許可的行為。任何人在被發(fā)現提供虛假數據時將被依法被處以罰款和刑罰。
許可證發(fā)放后，發(fā)證部門應在集成守法信息系統(tǒng)中輸入許可證的排放限值和特殊條款，以確保設施的運行情況得到跟蹤。如果設施發(fā)生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機構可以及時發(fā)現并對違反許可證規(guī)定的行為進行糾正。
聯(lián)邦或州的許可證管理部門為了查明持證者行為與許可證中所列條款的一致程度，可對企業(yè)的排污情況進行監(jiān)測，通常稱為守法監(jiān)測。守法監(jiān)測包括將所得數據用于支持守法情況評價及執(zhí)法行動，整個過程包括受理、評估、將數據輸入集成守法信息系統(tǒng)、進行現場檢查、識別違法者，并采取適當的回應。
(四) 加強排污許可證發(fā)放后的監(jiān)督管理，守法援助和強制執(zhí)法并重
排污許可證不僅是一個記錄了企業(yè)排污要求的文件，更是政府監(jiān)管和執(zhí)法的主要依據。排污許可證項目的執(zhí)法有州、部落、地方和聯(lián)邦兩個層面。美國環(huán)保局區(qū)域辦公室和獲得授權的州有明確的執(zhí)法程序，對持續(xù)違法行為有一套逐步擴大的執(zhí)法過程，包括：非正式行動（例如違法通知）、正式行動、行政守法命令、行政命令、民事司法行動和刑事訴訟。聯(lián)邦和地方環(huán)保局當發(fā)現企業(yè)違法行為時，首先是向企業(yè)提供技術援助，并給其糾正違法行為的時間，企業(yè)如果在規(guī)定時間內糾正了違法行為，將減免對其處罰，作為一種激勵機制。
根據違法行為的嚴重情況，可以追究違法企業(yè)的民事和刑事責任。民事執(zhí)法途徑包括環(huán)保局和其他機構采取的行政處罰、司法部門代表環(huán)保局和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等，目的是督促違法企業(yè)糾正違法行為，對其他企業(yè)起到威懾作用。刑事執(zhí)法過程通常需要2-3年的時間。從管理成本角度出發(fā)，行政處罰比司法程序更節(jié)約成本和時間，可以更快地處理違法行為。
對于NPDES許可證的執(zhí)法監(jiān)管來說，根據《清潔水法》第309條的授權，NPDES許可證管理機構可以對無證排污和違反NPDES許可證規(guī)定排污的設施采取民事或刑事執(zhí)法行動。美國的NPDES許可證罰款也是非常嚴厲的。罰款按超標污染物種類相加進行計算，并且與按日計罰掛鉤。舉例而言，如果一個企業(yè)排放了16種污染物，其中7種不合規(guī)，如果按每種每天2500美元計，日罰款額度就是2500乘以7，每個違法行為的司法處罰最高可達32500美元/天，最高可包括157500美元的行政處罰命令。如果是失職、謊報等行為，則屬于刑事行為，例如污染物排放是15克，故意把1漏寫為5克，則要處兩年有期徒刑加相關罰款。法庭在給出經濟處罰時，需考慮違法行為的嚴重性、違法行為帶來的經濟收益、類似違法經歷、守法做出的努力、處罰對違法者的經濟影響和其他影響因子等。無論何種處罰，原則很明確，就是“守法成本低，違法成本高”。
為簡化操作程序，便利工作人員的實際應用，美國環(huán)保局開發(fā)了計算違法處罰額度的模型。民事罰款上交美國財政部，納入國庫管理。
(五) 排污許可證管理實施全過程信息公開和公眾參與
在排污許可證管理過程中強化信息公開，提高透明度意味著許可證有明確的規(guī)則、程序。除了出于保護商業(yè)秘密的目的不能公開以外,在《清潔水法》第308條所規(guī)定的所有數據都應向公眾公開。這一要求是支持公眾采取行動對抗違法排污行為的基礎。
美國的排污許可證管理全過程都貫穿了信息公開和公眾參與，包括排污許可證的申請階段，實施階段和執(zhí)法監(jiān)管階段。政府要公開許可證的相關記錄，供公眾查閱。決策前必須公告30天，給公眾發(fā)表意見的機會。根據法律法規(guī)的規(guī)定，公民可以向美國環(huán)保局提出申請，要求取消對某個州的NPDES項目授權。
專欄 2美國NPDES許可證核發(fā)過程的公眾參與
美國NPDES許可證核發(fā)全過程需要開展信息公開和公眾參與，包括提交許可證申請階段，許可證初稿發(fā)布階段，許可證終稿發(fā)布階段和許可證發(fā)布后。
1.提交許可證申請階段，公眾可以向許可證核發(fā)機構申請公開許可證申請表格的相關內容。該階段的參與，可以為初稿發(fā)布階段和聽證階段的參與奠定基礎。
2.許可證初稿發(fā)布階段，許可證核發(fā)機構完成許可證初稿后，應發(fā)布公告征求公眾意見（至少30天），該階段是公眾參與NPDES許可證核發(fā)的最重要的階段。公眾可以通過在線或者郵件的形式，提交意見和建議。在此期間，公眾可以通過書面形式向許可證核發(fā)機構申請組織聽證會，說明在擬在聽證會上提出的問題。如果許可證核發(fā)機構發(fā)現公眾對該許可證非常感興趣，將組織聽證會，并提前至少30天發(fā)布聽證會通知，征求意見階段時間將順延。
3.許可證終稿發(fā)布階段，在許可證終稿發(fā)布前，許可證核發(fā)機構需要對所有重大意見進行反饋，并解釋許可證的修改；所有反饋都可從許可證核發(fā)機構獲得。如果是EPA核發(fā)，無論何時發(fā)布最終決定，都需要發(fā)布一個“意見反饋”，如果是州和部落核發(fā)，只需要最終許可證發(fā)布時回應意見。許可證核發(fā)機構必須向所有提交書面意見的公眾通知許可證終稿核發(fā)事宜。
4.許可證發(fā)布后，對于EPA核發(fā)的NPDES許可證，如果個人對許可證的條款不滿，可以向美國環(huán)保局環(huán)境上訴委員會申訴。只有對許可證初稿提出意見或者參加了聽證會的個人才可以上訴。一旦上訴得到解決，便可以向法院提起訴訟。
5.在EPA負責的新源NPDES許可證核發(fā)過程中，相關聯(lián)邦部門必須同時開展環(huán)評和相關公眾參與活動。如果為無重大影響項目，僅需要將環(huán)評結論進行公示；如為有重大環(huán)境影響的項目，環(huán)境影響報告書的初稿和終稿均需要征求公眾意見。環(huán)評文件必須納入到NPDES核發(fā)記錄報告。
(六) 環(huán)境影響評價制度與排污許可制度有效銜接
美國環(huán)境影響評價制度與排污許可制度針對的對象及涉及范圍不一樣，但兩種制度不沖突，管理過程中也能夠有效銜接。
對于具體項目，只有部分聯(lián)邦新建項目需要進行環(huán)境影響評價；而排污許可制度包括新改擴建項目和現有污染源。一方面，對于新源，如若需要開展環(huán)評，則其環(huán)評應與排污許可證的核發(fā)過程同步，環(huán)評文件必須是許可證核發(fā)管理記錄的一部分；另一方面，對于不需要開展環(huán)評的項目，美國的排污許可證核發(fā)過程中（包括NPDES許可證與空氣污染物排放許可證的核發(fā)過程）均需要評估污染源對水環(huán)境質量和空氣質量的影響，也可以起到類似環(huán)評的作用。
(七) 逐步推進和完善排污許可制度
美國實施NPDES許可證項目的過程并不是一帆風順（專欄3）。根據1972年《清潔水法》的要求，美國環(huán)保局要承擔兩項主要任務。第一，給各種產業(yè)和市政污染源列出污染限值；第二，把這些排放限值準則的條款轉化為針對具體污染源的特定要求，同時，把這些要求列于頒發(fā)給各污染源的許可證中。通過實施這些措施，所有污染源需減少排污量以符合排放限值，具體要求是：在1977年前達到基于最佳實踐控制技術（BPT）的排放限值，1983年之前達到基于最佳可得技術（BAT）的排放限值。因為聯(lián)邦規(guī)范和標準出臺不及時和污染源數量大等原因，1972年《清潔水法》設定的目標未能按時實現。1977年的《清潔水法》延遲了達到污染物排放標準的期限；1987年《水質法》修訂中進一步延遲了遵守基于技術的污染物排放標準的期限。NPDES許可證項目實施中遇到的問題，說明1972年《清潔水法》中設定的NPDES許可證實施目標是過于冒進的，以至于在后來的立法中不斷推遲達標的期限。
美國的大氣污染物排放許可證也是逐步推動，實施過程中也遇到了問題，出現未能按時核發(fā)許可證的情況。根據1990年《清潔空氣法》設定的時間表要求，所有的運營許可證需要在1997年11月前進行發(fā)放。根據美國環(huán)保局2003年一份關于運營許可證核發(fā)情況報告顯示，截止2002年9月30日，在18995個需要發(fā)放運營許可證的大型固定源中只有大約75%獲得了運營許可證。2002年，美國環(huán)保局監(jiān)察長的報告分析了未能按時核發(fā)運營許可證的原因，主要包括美國環(huán)保局未能及時頒布州和地方運營許可證項目管理規(guī)章，美國環(huán)保局未能及時批準許可證項目，許可證的審核和批準需要的時間比預期的要長等。同時，未能及時頒布運營許可證監(jiān)測要求指南也是導致運營許可證實施延遲的原因。
美國實施排污許可證的時間表不斷調整，主要是低估了推進排污許可證的難度，以至于出現了多次調整法律的問題，在推進排污許可制度的道路上走了一些彎路。
專欄 3美國NPDES許可證項目實施中遇到的問題
1972年《清潔水法》要求美國環(huán)保局在該法生效的一年內公布排放限值的有關條例。事實上，環(huán)保局在規(guī)定的期限內沒有頒布一個條例。實際上，直到1977年這，最后期限，環(huán)保局仍未對有關的污染源公布其應遵守的所有的BPT規(guī)則，并且有超過250個的法院案例挑戰(zhàn)了當時已經頒布的各種規(guī)則中的許多條款。至少是部分基于這些問題的緣故 1977 年國會把特定有毒污染物排放達到BAT條例要求的期限推遲到1984年7月1日，并且對另外的有毒化學物質的達標排放允許再增加三年的期限。
關于環(huán)保局的第二項任務，據環(huán)保局報導到1976年3月 31日，環(huán)保局僅給67%的各類工業(yè)排污者發(fā)放了許可證。許可證發(fā)放比例在主要的工業(yè)污染源中要高些——超過90%，但是這些許可證中的許多是在排放限值頒布之前制定的。一些發(fā)放的許可證與最終采用的排放限值不一致，這意味著一些排污者名義上符合許可證的條款，但是并不符合應用中的以技術為基礎的排放限值標準。
20世紀80-90年代，美國會計總署（后更名為政府問責辦公室）的調查顯示，排放源存在嚴重的違反許可證的排污行為。1981-1982年，美國會計總署嘗試做了一個為期18個月的調查，根據污染源自報的排放數據，約24%的樣本源至少是連續(xù)4個月嚴重違規(guī)，期間他們的排放量至少超過許可水平的50%。1994年，美國會計總署發(fā)現，在檢查到的主要工業(yè)和市政污染源中有大約六分之一嚴重違反了他們的排放許可中的條款。此外，1998年，環(huán)保機構的檢查員發(fā)現，在州和聯(lián)邦的層次上，存在廣泛的違反許可證條款和執(zhí)行程序的情況。
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