針對(duì)我國排污許可證管理方面存在的問題，建議借鑒美國排污許可證的管理經(jīng)驗(yàn)并汲取其發(fā)展過程中的教訓(xùn)，逐步完善我國排污許可證管理制度。

(一) 確立排污許可制度的核心管理地位，將許可證作為企業(yè)排污的“身份證”

確立排污許可制度的核心管理地位，首先要在法律法規(guī)層面進(jìn)行明確。建議完善單行法關(guān)于排污許可證的要求。在擬修訂的《水污染防治法》中將排污許可制度從總量控制框架內(nèi)獨(dú)立出來，明確排污許可證作為水環(huán)境管理的核心地位，明確向自然水體排放污染物的點(diǎn)源都必須獲得排污許可證，并按照排污許可證中的規(guī)定運(yùn)行環(huán)保設(shè)施、進(jìn)行監(jiān)測(cè)和報(bào)告，如果違反排污許可證中的規(guī)定，即屬于違法行為，應(yīng)接受相應(yīng)的處罰，處罰分行政處罰、民事處罰和刑事處罰，罰款與按日計(jì)罰掛鉤；明確中央環(huán)保部門負(fù)責(zé)制定許可證管理政策，并提供技術(shù)支持和培訓(xùn)，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)排污許可證的發(fā)放和監(jiān)管。

同時(shí)，盡快頒布《排污許可證管理?xiàng)l例》，如條例的制定和發(fā)布尚有困難，則由中央環(huán)境保護(hù)主管部門盡快考慮制定《排污許可證管理辦法》。打通并理順排污許可與排污申報(bào)登記、總量控制、不達(dá)標(biāo)水體達(dá)標(biāo)規(guī)劃、排污權(quán)交易、排污收費(fèi)、按日計(jì)罰、和環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境管理政策和制度間的關(guān)系，逐步推動(dòng)從“以污染總量控制”為目標(biāo)導(dǎo)向，向“以環(huán)境質(zhì)量改善”為目標(biāo)導(dǎo)向的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。將環(huán)評(píng)報(bào)告作為發(fā)放許可證的重要技術(shù)參考文件；將總量控制指標(biāo)和總量目標(biāo)作為許可證排污量確定的一部分或參考；將排污許可證載明的排放限值和排放量作為繳納排污費(fèi)和開展排污權(quán)交易的依據(jù)。

其次，將許可證作為企業(yè)排污的“身份證”和環(huán)境管理的依據(jù)，類似人的身份證，企業(yè)排污的所有信息和數(shù)據(jù)放置在許可證中。從環(huán)境管理而言，許可證作為承載點(diǎn)源排放標(biāo)準(zhǔn)（總量和濃度）、監(jiān)測(cè)和報(bào)告等綜合要求的法律文件，是開展執(zhí)法檢查的依據(jù)。從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理而言，許可證可作為企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)貸款、上市信息公開等重要依據(jù)。

(二) 健全排污許可管理體制，明確中央和地方的權(quán)責(zé)

明確中央環(huán)境保護(hù)主管部門與地方環(huán)境保護(hù)主管部門分工。中央環(huán)境保護(hù)主管部門相關(guān)司局設(shè)立許可證管理處，主要負(fù)責(zé)制定排污許可證相關(guān)政策，管理技術(shù)導(dǎo)則和指南，并定期組織全國范圍培訓(xùn)；在環(huán)境監(jiān)察局設(shè)立許可證處，負(fù)責(zé)許可證執(zhí)法和督查管理工作。在具體許可證核發(fā)管理上，負(fù)責(zé)部分特殊設(shè)施的排污許可證發(fā)放：1）核設(shè)施等特殊性質(zhì)設(shè)施的排放行為；2）中央企業(yè)、國家級(jí)重大項(xiàng)目等排污設(shè)施的排放行為。

在環(huán)保部各區(qū)域督查中心設(shè)立許可證處，配備專門人員負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)許可證工作的監(jiān)管；執(zhí)行許可證項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)估，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各省的排污許可證管理情況進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題，并提出改進(jìn)建議，并組織技術(shù)援助和培訓(xùn)。

在各省、市環(huán)保局設(shè)立許可證管理處，并根據(jù)中央環(huán)境保護(hù)部門授權(quán)，各省具體實(shí)施非特殊設(shè)施的排污許可證管理?？h級(jí)環(huán)保部門不負(fù)責(zé)排污許可證核發(fā)，只負(fù)責(zé)排污許可證監(jiān)管。各省要想取得中央環(huán)境保護(hù)部門的授權(quán)必需申請(qǐng)，合格后方可進(jìn)行，對(duì)于各省的許可證發(fā)放及管理工作，中央環(huán)境保護(hù)主管部門具有監(jiān)督權(quán)和收回權(quán)。

(三) 將環(huán)境質(zhì)量改善和目標(biāo)作為排污許可證核發(fā)的重要約束

對(duì)達(dá)標(biāo)水體和不達(dá)標(biāo)水體排污許可證的核發(fā)進(jìn)行分類管理?，F(xiàn)有污染源排污許可證的核發(fā)要根據(jù)受納受體水體水質(zhì)進(jìn)行確定，如果受納水體為不達(dá)標(biāo)水體，排污許可證中的污染物排放限值要根據(jù)受納水體的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境容量、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)進(jìn)行核算，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)/環(huán)境容量與排污許可制度的有效銜接；如果受納水體為達(dá)標(biāo)水體，現(xiàn)有污染源排放許可證根據(jù)總量控制指標(biāo)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核發(fā)。

同樣，對(duì)于空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)的排污許可證的核發(fā)實(shí)施相對(duì)達(dá)標(biāo)地區(qū)更嚴(yán)格的控制。

(四) 建立統(tǒng)一規(guī)范的許可證管理程序，對(duì)排污許可證實(shí)施分批分類管理

建立規(guī)范統(tǒng)一的，包括從企業(yè)申請(qǐng)到管理部門核發(fā)，從企業(yè)守法到監(jiān)管部門的執(zhí)法，應(yīng)通過文件和指南的形式進(jìn)行規(guī)范。考慮簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化審批事項(xiàng)管理的要求。建議根據(jù)點(diǎn)源排放方式、點(diǎn)源規(guī)模、受納水體污染程度和污染源所在地區(qū)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況等對(duì)各類點(diǎn)源進(jìn)行分類管理：

（1）一個(gè)排污設(shè)施發(fā)放一個(gè)許可證，許可證中對(duì)水污染物排放、大氣污染物排放和危險(xiǎn)廢物排放等行為進(jìn)行分別規(guī)定；

（2）首先對(duì)于重點(diǎn)行業(yè)的大型點(diǎn)源進(jìn)行許可證發(fā)放，逐步實(shí)現(xiàn)排污許可證管理全覆蓋；

（3）對(duì)直接向自然水體排放污染物的點(diǎn)源和將廢水排入市政污染管網(wǎng)的點(diǎn)源進(jìn)行分類管理，向排入自然水體的點(diǎn)源發(fā)放排污許可證，向排入管網(wǎng)的點(diǎn)源發(fā)放預(yù)處理許可證；

（4）大型點(diǎn)源應(yīng)申請(qǐng)個(gè)體許可證，一定區(qū)域范圍內(nèi)具有相同排放特征的點(diǎn)源可以申請(qǐng)一般許可證，簡(jiǎn)化許可證的申請(qǐng)和發(fā)放管理，節(jié)約管理成本；

（5）新建污染源的排污許可證需要根據(jù)批復(fù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行核發(fā)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的有效銜接。

(五) 建立公眾全程參與、公開透明的排污許可證管理體系

將信息公開和公眾參與貫穿在許可證管理全過程中，在許可證申請(qǐng)、許可、執(zhí)法等過程中都要設(shè)置相關(guān)信息公開及公眾參與環(huán)節(jié)，包括提供獲取信息、監(jiān)督執(zhí)行、發(fā)表意見的渠道，保障群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)，提升執(zhí)法水平，發(fā)揮社會(huì)的力量監(jiān)督企業(yè)行為，彌補(bǔ)行政執(zhí)法能力的缺陷。

在配套硬件建設(shè)方面，單獨(dú)建立“許可證管理網(wǎng)頁”和信息分享平臺(tái)，并鏈接到環(huán)保部網(wǎng)站，相關(guān)信息對(duì)公眾開放，提高透明度。建立許可證守法和執(zhí)法數(shù)據(jù)庫，面向公眾開放，對(duì)不涉及企業(yè)敏感信息的環(huán)保信息和違法執(zhí)行情況進(jìn)行公開,使公眾可以方便地獲得企業(yè)的守法和違法信息，為公眾提供參與執(zhí)法過程的渠道，感興趣的公眾和社會(huì)組織可以就企業(yè)的違法行為及管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行動(dòng)進(jìn)行跟蹤，并提出意見和建議。

(六) 加大對(duì)違法行為的處罰力度，切實(shí)體現(xiàn)“違法成本高”

切實(shí)加大違反許可證單位的懲罰力度。在擬修訂的《水污染防治法》及《排污許可證管理?xiàng)l例》（或《排污許可證管理辦法》）中，提出或制定排污許可證的執(zhí)法規(guī)范；在排污許可證中載明企業(yè)違反排污許可證排污的法律責(zé)任，建立以排污許可證為核心的執(zhí)法體系。

明確加大罰款力度，切實(shí)體現(xiàn)“違法成本高”，罰款數(shù)額根據(jù)污染物種類和排放量進(jìn)行核定，并與按日計(jì)罰掛鉤；對(duì)于情節(jié)惡劣和不良后果嚴(yán)重的，罰款之外要輔以關(guān)停等行政處罰；對(duì)于情節(jié)特別惡劣和不良后果極其嚴(yán)重的，規(guī)定承擔(dān)一定的刑事責(zé)任。對(duì)于謊報(bào)、瞞報(bào)等不切實(shí)際的違法行為，予以嚴(yán)懲。

(七) 逐步建立和完善排污許可制度，做好充分的基礎(chǔ)研究和技術(shù)指導(dǎo)安排，確保順利實(shí)施

排污許可制度的建立和完善是一龐大的系統(tǒng)工程，既要大膽探索、創(chuàng)新，又要充分考慮各方面問題，做好充分研究基礎(chǔ)和技術(shù)保障。排污許可證的核發(fā)對(duì)專業(yè)技術(shù)有非常高的要求，水、大氣污染物的排放限值因行業(yè)不同，有很大差異。建議，國家層面組織開展研究，借鑒國外的排污許可證管理經(jīng)驗(yàn)，研究開發(fā)適合不同地區(qū)和情況的環(huán)境容量核算和污染負(fù)荷分配模型；基于技術(shù)可行性，開發(fā)針對(duì)不同行業(yè)、不同工藝的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和污染控制技術(shù)導(dǎo)則；建立排放數(shù)據(jù)報(bào)告、管理和公開平臺(tái)；申報(bào)、核發(fā)、監(jiān)督和執(zhí)法程序制定。

(八) 培育許可證編寫的相關(guān)服務(wù)和咨詢機(jī)構(gòu)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)

許可證的編寫技術(shù)性較強(qiáng)，需要具備專業(yè)技術(shù)能力的人員負(fù)責(zé)?？紤]到許可證申請(qǐng)、日常監(jiān)測(cè)和報(bào)告均由企業(yè)負(fù)責(zé)，為做好技術(shù)保障，應(yīng)鼓勵(lì)環(huán)境服務(wù)企業(yè)參與許可證編寫和技術(shù)咨詢，為企業(yè)提供咨詢服務(wù)，保障排污許可制度的落實(shí)?？煽紤]鼓勵(lì)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)將業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到許可證領(lǐng)域，或直接將從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)人員轉(zhuǎn)移到許可證編寫和技術(shù)開發(fā)中。

加強(qiáng)對(duì)參與許可證編寫和技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)的管理和培訓(xùn)，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定和規(guī)范進(jìn)行，可考慮對(duì)滿足條件的機(jī)構(gòu)開展排許可資質(zhì)管理，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)在規(guī)范和提升行業(yè)水平方面的作用。