早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到實(shí)施排污許可制度的必要性和重要性，將其確定為我國(guó)八項(xiàng)環(huán)境管理制度之一，并開(kāi)始在地方推行。目前，我國(guó)已有20多個(gè)省（自治區(qū)/直轄市）不同程度地開(kāi)展了排污許可證發(fā)放工作，相繼發(fā)布排污許可相關(guān)的管理辦法或規(guī)定，部分承擔(dān)起了排污許可證管理的責(zé)任，約有30%進(jìn)行排污申報(bào)的企業(yè)獲頒了排污許可證，20多萬(wàn)家企業(yè)取得了排污許可證。

依然嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)、人民對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的強(qiáng)力期待，凸顯出現(xiàn)有固定點(diǎn)源管理手段的乏力，需要從國(guó)家層面加快實(shí)施排污許可制度，發(fā)揮其在固定源排污行為過(guò)程控制方面的核心作用。在此背景下，完善建立排污許可制度先后被寫(xiě)入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列黨和政府的重大決策中，《環(huán)境保護(hù)法》中將取得排污許可證確定為企事業(yè)單位排放污染物的先決條件。但在我國(guó)全面實(shí)施排污許可制度還需解決法律法規(guī)不健全、與環(huán)境質(zhì)量不掛鉤、與其他管理制度不銜接、管理規(guī)范和技術(shù)指南不完備等方面的問(wèn)題。

(一) 排污許可制度沒(méi)有處于環(huán)境監(jiān)管的核心地位

盡管《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和新修訂的《大氣污染防治法》都對(duì)許可證作出明確規(guī)定，但是，這些規(guī)定基本上是原則性要求，缺乏對(duì)排污許可證申請(qǐng)、核發(fā)、執(zhí)行及監(jiān)管的具體要求，不具備可操作性。例如，法律規(guī)定“排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，但國(guó)家層面關(guān)于排污許可制度具體如何實(shí)施和管理的法規(guī)、辦法和指南制定工作進(jìn)展緩慢。2008年1月，《排污許可證管理?xiàng)l例》公開(kāi)征求意見(jiàn)，但并未最終出臺(tái)；2012年8月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2012]40號(hào)）明確要求加快《排污許可證管理?xiàng)l例》的制定；2014年12月，《排污許可證管理暫行辦法》公開(kāi)征求意見(jiàn)。截至目前，國(guó)家層面仍未出臺(tái)專門(mén)的排污許可證管理?xiàng)l例或者管理辦法，地方工作缺乏統(tǒng)一規(guī)范和指導(dǎo)。

目前，已有20多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）專門(mén)針對(duì)排污許可制度制定了暫行辦法或暫行規(guī)定。但是，各地的許可對(duì)象和許可內(nèi)容不統(tǒng)一，在許可證發(fā)放的范圍、種類(lèi)和許可量的核定分配方法等方面各地并不一樣，存在流于形式的情況。且在實(shí)際管理中，排污許可制度主要圍繞落實(shí)總量控制指標(biāo)開(kāi)展，排放總量控制指標(biāo)被作為確定排污許可證內(nèi)容的依據(jù)，排污許可淪為落實(shí)總量控制指標(biāo)的手段，處于從屬地位。

(二) 排污許可制度與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境容量缺乏銜接

目前，我排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)及排污權(quán)交易等環(huán)境管理制度的關(guān)系不明確。地方排污許可證的核發(fā)多以總量控制指標(biāo)作為主要約束，未與區(qū)域環(huán)境容量和功能區(qū)劃有效銜接，即使各地根據(jù)下達(dá)的總量控制指標(biāo)實(shí)施了減排項(xiàng)目，環(huán)境質(zhì)量卻沒(méi)有明顯改善。

此外，國(guó)家層面的污染物總量控制指標(biāo)僅有化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物四項(xiàng)，對(duì)于重金屬、有機(jī)污染物等沒(méi)有提出控制要求，使得地方在以總量控制為約束指標(biāo)核發(fā)排污許可證時(shí)控制指標(biāo)過(guò)少，覆蓋面太窄，影響了措施的有效性。因此，經(jīng)過(guò)近30年的實(shí)踐，排污許可證對(duì)點(diǎn)源污染的控制效果并不明顯。

(三) 排污許可制度的實(shí)施缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)范與技術(shù)指南

目前，我國(guó)排污許可證的核發(fā)沒(méi)有統(tǒng)一的管理規(guī)范和技術(shù)指南。一是，實(shí)際排放量的確定方法在全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有統(tǒng)一，一些企業(yè)還存在多套排放量的統(tǒng)計(jì)體系，一些企業(yè)沒(méi)有按要求開(kāi)展監(jiān)測(cè)，這帶來(lái)數(shù)據(jù)混淆和缺乏、監(jiān)測(cè)結(jié)果權(quán)威性問(wèn)題；二是，發(fā)證范圍和種類(lèi)五花八門(mén)，有很多固定源本來(lái)應(yīng)該納入排污許可的沒(méi)有納入進(jìn)來(lái)，一些特殊污染物，如重金屬和其他有毒有害物質(zhì)也未覆蓋；三是，未實(shí)施固定源（比如污水處理廠、工業(yè)源等）分類(lèi)管理；四是，缺乏排污許可證污染排放量的核算技術(shù)指南，僅依靠總量控制目標(biāo)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束，沒(méi)有建立基于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域環(huán)境功能和環(huán)境容量的核算和分配體系。

此外，排污許可證規(guī)定的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，未對(duì)企業(yè)日常排污情況的監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告提出要求，現(xiàn)有監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率低，未形成排污單位監(jiān)測(cè)和報(bào)告機(jī)制。而管理部門(mén)建立的企業(yè)排污信息平臺(tái)尚不能支持排污許可制度的開(kāi)展，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督核查手段和信息公開(kāi)途徑，使得排污許可證未能起到對(duì)企業(yè)的排污行為進(jìn)行明確和針對(duì)性控制的作用，未發(fā)揮其應(yīng)作為企業(yè)守法、政府執(zhí)法和公眾監(jiān)督依據(jù)的作用。

(四) 排污許可制度違規(guī)處罰不統(tǒng)一，缺乏威懾力

現(xiàn)行《水污染防治法》中未設(shè)置條款對(duì)于違反許可證的企業(yè)或責(zé)任人進(jìn)行處罰，只是在其配套的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定“不按照排污許可證或者臨時(shí)排污許可證的規(guī)定排放污染物的，由頒發(fā)許可證的環(huán)境保護(hù)部門(mén)責(zé)令限期改正，可以處5萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并可以吊銷(xiāo)排污許可證或者臨時(shí)排污許可證”。2016年1月即將實(shí)施的《大氣污染防治法》提高了對(duì)未依法取得排污許可證排放大氣污染物行為的處罰力度，規(guī)定“由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”，拒不改正的可按日連續(xù)處罰。顯而易見(jiàn)，依據(jù)《水污染防治法》，不執(zhí)行許可證的企業(yè)，五萬(wàn)元以下的經(jīng)濟(jì)處罰實(shí)在太輕；對(duì)于取得許可證，但并未履行監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告責(zé)任的企業(yè)沒(méi)有處罰；除經(jīng)濟(jì)處罰外，未根據(jù)違法行為造成后果的嚴(yán)重性，對(duì)于違法排污許可制度的行為設(shè)置行政和刑事處罰措施。

(五) 缺乏頒發(fā)及監(jiān)督排污許可證的專門(mén)機(jī)構(gòu)，能力不足

盡管“三定”方案和職責(zé)分工中，中央環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)有“組織擬定并監(jiān)督實(shí)施排污許可證”的職能，但沒(méi)有設(shè)立專門(mén)管理許可證的機(jī)構(gòu)，甚至未配備專門(mén)人員。各地環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行排污許可制度的行政資源同樣嚴(yán)重不足，已經(jīng)在排污許可證方面開(kāi)展實(shí)踐的絕大多數(shù)地方，都沒(méi)有設(shè)置專職人員負(fù)責(zé)排污許可證的申請(qǐng)、審核和管理工作，排污許可制度的執(zhí)行多穿插在總量處或法規(guī)處的日常工作中進(jìn)行，技術(shù)支持力量嚴(yán)重不足，許可證發(fā)放后難以做到有效監(jiān)督。