3月5日，“十三五”規(guī)劃綱要正式進(jìn)入全國(guó)人大審查程序。此時(shí)，距離十八屆五中全會(huì)通過“十三五”規(guī)劃建議全文僅有5個(gè)月。如何在不足半年的時(shí)間里，將一份定思路的中央建議變?yōu)橐环葜笇?dǎo)行動(dòng)的政府綱要？

3月6日下午，來(lái)自全國(guó)31個(gè)省份的近3000名代表，將開始審查“十三五”規(guī)劃綱要草案。別小看這份草案，它關(guān)系到中國(guó)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，距離2020年的全面小康目前只有一個(gè)五年規(guī)劃的距離。

在干了20年規(guī)劃工作的國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林看來(lái)，“‘十三五’規(guī)劃的意義怎么說都不過分。”這是以習(xí)近平總書記為領(lǐng)導(dǎo)的新的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體編制的第一個(gè)五年規(guī)劃，也是十八大提出的“兩個(gè)百年”目標(biāo)中第一個(gè)百年計(jì)劃的重要內(nèi)容。

不過，五個(gè)月前，“十三五”規(guī)劃還只是黨中央提出的一個(gè)“建議”——2015年10月29日，在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議（即十八屆五中全會(huì)）上通過《中共中央關(guān)于制定十三五規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）。全文2萬(wàn)字左右，《人民日?qǐng)?bào)》新媒體用“1面旗幟，2個(gè)百年，3期疊加，4個(gè)全面，5大目標(biāo)（及5個(gè)理念），6個(gè)原則（及6大要求）”來(lái)概括這份為“十三五”規(guī)劃提供框架的《建議》。

習(xí)近平在受中央政治局委托所作的《建議》說明中，解釋了《建議》與人大代表們拿到的這份文件的不同。他說，“考慮到建議通過后，還要根據(jù)建議制定‘十三五’規(guī)劃綱要，兩個(gè)文件之間要有合理分工。所以，建議在內(nèi)容上重點(diǎn)是確立發(fā)展理念，明確發(fā)展的方向、思路、重點(diǎn)任務(wù)、重大舉措，而一些具體的工作部署則留給綱要去規(guī)定，以更好體現(xiàn)和發(fā)揮建議的宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性。”

黨的《建議》通過5天后，2015年11月4日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定成立國(guó)務(wù)院規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。李克強(qiáng)在這次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神，用新理念統(tǒng)領(lǐng)“十三五”規(guī)劃編制。 兩周后的11月17日，李克強(qiáng)主持召開“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作會(huì)議，會(huì)上國(guó)家發(fā)展改革委就《規(guī)劃綱要》編制作了匯報(bào)。

實(shí)際上，“十三五”規(guī)劃編制工作早在國(guó)務(wù)院規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立前就開始了。北京青年報(bào)記者注意到，“十三五”規(guī)劃編制更準(zhǔn)確的啟動(dòng)時(shí)間是2015年4月17日。當(dāng)日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會(huì)議在京召開。這次會(huì)議的主要任務(wù)是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì)精神，啟動(dòng)和部署“十三五”規(guī)劃編制工作。

2015年5月5日，國(guó)家發(fā)展改革委徐紹史主任主持召開全委“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組第一次全體會(huì)議，啟動(dòng)和部署“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作。

既然編制早已啟動(dòng)，那么成立國(guó)務(wù)院規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組又要做什么？李克強(qiáng)在小組成立的那次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上說得很清楚——“加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)”。其實(shí)，國(guó)務(wù)院編制小組是此前發(fā)改委編制小組的升級(jí)。香港大學(xué)王紹光教授等人撰寫的《中國(guó)中央政府“集思廣益型”決策模式》，以“十二五”規(guī)劃為例詳細(xì)介紹了升級(jí)過程。

文中指出，“十二五”規(guī)劃編制工作正式啟動(dòng)之后，在國(guó)家發(fā)展改革委內(nèi)部成立了規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，主要由國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和各司局長(zhǎng)組成。同時(shí)成立規(guī)劃起草小組，主要成員是發(fā)展規(guī)劃司人員，同時(shí)吸收其他司局人員，也包括下屬的信息中心、宏觀院等事業(yè)單位的人員。而在十七屆五中全會(huì)以后，國(guó)務(wù)院成立了12 個(gè)部門參加的“十二五”規(guī)劃編制小組，國(guó)家發(fā)展改革委為開展具體工作的牽頭部門。

但在五年規(guī)劃起草者和研究者看來(lái)，“十三五”規(guī)劃編制的啟動(dòng)時(shí)間更早，應(yīng)該從“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估開始算起。

徐林曾在清華大學(xué)校內(nèi)講座上就國(guó)家規(guī)劃如何編制說道：“我們的五年規(guī)劃編制，從上一個(gè)規(guī)劃中期評(píng)估開始，到前期研究、編制草案、規(guī)劃銜接、廣泛聽取意見，批準(zhǔn)，公開發(fā)布，要走這樣一個(gè)程序?！?/div>